目前，抗震救灾工作已取得阶段性成果，正面临一个严峻的灾后重建和灾民安置问题。

    新中国成立以来，我国曾经历了数次大的自然灾害，也积累了很多灾后重建和灾民安置的宝贵经验。由于这次地震灾害和灾区自然经济条件特殊性，无法套用那些现成的经验。各级中共党委和政府应该在灾区重建和灾民安置之初，就充分考虑地震灾区的特殊性，以及我国国情来规划灾民安置工作。地震本来就是一场灾难，如果灾民安置不当，无异于把灾民投入到另一场经济灾难中。

    一、汶川大地震的特点、灾区自然经济状况及原地集中安置的困难

    （一）汶川大地震的特点

    1、受灾面积大：这次地震的重灾区主要集中在四川北部山区，受灾面积超过10万平方公里，受灾县（市）达47个，四川的重灾县（市）就有13个。而唐山大地震仅仅波及3万平方公里的面积。

    2、灾民数量多：这次地震死亡人数6万人以上，灾民达1000万以上，仅四川13个重灾县（市）的灾民人口就达400多万。有些重灾县（市）灾民几乎为全部人口的百分之百，如北川县和青川县。在唐山地震中尽管死亡人数为24万，但是需要救助的灾民不到100万，不到这次的10%。汶川地震灾后需要安置的灾民在1000万以上，仅是帐篷一项，就需要20亿人民币（5人一顶计，每顶1000元），而灾民三月的生活费用将达21亿（国务院规定每人每天12元，暂定3月）。

    3、灾后损失严重：灾区交通设施遭到严重毁坏，地震造成７条高速公路部分路段路基、桥梁、隧道等结构物受损严重，经济损失约６０亿元；造成５条国道和１０条省道公路严重受损和断道，路基、桥梁、隧道等结构大面积严重受损，经济损失约225.2亿元；灾区已有超过1.7万多公里农村公路严重损毁，大面积出现断道，经济损失达162亿元以上；震灾共造成1500万间房屋倒塌，还有不计其数的危房；同时地震诱发了多种次生灾害，致使千余处大型滑坡崩塌，阻碍了交通、砸毁车辆、掩埋城镇和村庄、阻断河流等形成了堰塞湖。而唐山地震除余震外基本上没有其他次生灾害。

    （二）四川重灾区13县（市）自然经济特点

    汶川大地震伤及47县（市），受灾最严重的四川13个县（市）的自然经济有以下特点：

    1、地形地貌复杂：除都江堰和彭州位于成都平原边缘外，其余重灾区都位于川西北山区（海拔从400米到5000米不等），高山区占整个灾区比重80%以上，其中一部分是少数民族比较集中的地区（阿坝州少数民族比重为73.2%，北川50%以上），位于长江中上游水源涵养区。而位于阿坝的重灾区汶川、理县和茂县高半山区冬季长，有的地方甚至连玉米和水稻都不能成熟，只能种植荞麦和马铃薯。

    2、经济水平落后。根据各地统计年鉴，整理和推算出13个灾区县的有关经济统计资料。

    表1：灾区13县与四川、全国经济指标对比（元）

    人均GDP 人均存款 农民人均纯收入 城镇化率（%）

    灾区13县 14470 11150 3730 23.86

    四川平均 12926 9168 3547 35.6

    全国平均 18665 13364 4140 44.9

    灾区/全国（%）77.5 83.4 90 53

    尽管13个灾区县（市）中没有一个国家级贫困县，经济水平在四川处于中等偏上水平，但与全国平均水平有着较大的差距。由于四川人均经济水平排序在全国靠后，那么该地区仍然属于低经济水平。因此，灾民几乎没有抵御自然灾害的能力。在遭受这次特大地震的灾难性打击后，灾区人民经济水平势必出现大幅度回落，部分灾民甚至会重新沦为贫困人口。

    3、灾区城镇化率低。灾区13县（市）的城镇化率仅为23.86%，几乎只有全国水平44.9%的一半。附近仅有特大城市一个（成都497.15万人），中等城市两个（绵阳66万人和德阳40万人）。此次灾区全部为农业县（市），由于农村建筑质量远远低于城市，地震中农村居民的房屋倒塌最为严重，而房屋又是农民最重要的财产，因此农村灾后损失程度高于城市。而唐山灾区处于京、津、冀大城市群的环绕中，对于灾后重建提供了很多便利条件。

    4、灾区为农林混种区。此次地震灾区多数属于半林半农区，有许多超过25度的耕地正在逐步退耕还林中。仅青川县退耕还林面积达12万亩，农民人均0.5亩，北川县退耕还林面积为21.8万亩，农民人均为1.4亩。此外在灾区13县（市）辖区还有三个国家级自然保护区，有青川的唐家河自然保护区，汶川的卧龙自然保护区，平武的王朗自然保护区。

    5、灾区地质、生态环境脆弱。灾区地质和生态环境非常恶劣，在汶川地震前，也经常发生塌方和泥石流等地质灾害，灾区与外界的交通经常处于不确定状态。四川山地所的专家们认为，灾区"生态和地质环境非常脆弱，要恢复到震前的道路水平，至少要5年。"而且 "公路可能不太好修复了，因为经过的路段多是千枚岩，易破碎、滑动"；会继续发生的泥石流、滑坡等次生灾害，"山体要垮到自然休止为止，一直到自己能够撑稳，山体才能稳定下来。"专家认为次生灾害至少要十年才能逐步停止下来。

    6、交通不便。四川重灾区13县（市），除江油、彭州、都江堰和青川外的9县（市），都没有铁路和高速公路与之相连。灾区县城基本靠二三级公路与外界连接，县内主要靠乡村公路连接，还有一些自然村组不通汽车，大多地区只有唯一道路与外地相连。

    以上特点加剧了灾区重建的难度，致使灾后重建工作不得不面临很多难以克服的困难。

　　（三）原地集中安置的困难

    由于"5.12"汶川大地震和灾区自然经济的特殊性，如果沿袭灾民原地安置方式，将面临以下一些困难：

    1、就地重建将使灾民安置时间过长。这次受灾面积大、受灾严重，很多灾区基本上是毁灭性的破坏，需要安置的灾民有上千万之多，而且交通不便，必然导致重建安置时间过长。32年前的唐山灾区处于华北平原，灾民不到100万，交通便利，而唐山灾后重建工作，原计划是5年时间，结果一直持续了10年。而在"5.12"汶川地震中坍塌的房屋就有1500万间，而受损无法居住房屋数字远在其上，估计就地重建时间将超过10年。而对于阿坝地区灾区受灾农村居民点很多位于半高山的高寒地区，连公路都不通，建筑材料全靠人力和畜力搬运，而且还面临着冬季无法施工，重建时间更将漫长。我们以青川县民房建筑为例进行时间测算，在资金、建筑材料、人力都能保证的情况下，需要5.5年的时间，若考虑灾后一年交通方能全面恢复，那么重建时间需要6.5年。如果重建条件得不到保障，那重建时间也将往后延。

    2、居民集中安置问题。唐山和邢台地震灾区位于华北平原，耕地集中，灾民集中重建安置，顺理成章。而这次灾区主要为高山和河谷地区，林农混杂，耕地非常分散，交织在林地和荒坡间。重灾区13县的统计资料表明（见表2），每平方公里的居住人口不到130人，而青川县每平方公里仅为67人。灾区农民主要靠种植业为生，由于山区耕地小块分散、多为坡地，以人工耕作方式为主，灾前居民点紧挨其耕地，异常分散，宜耕半径为2公里左右。灾民集中安置点的选择，必须考虑灾民的生计问题。由于灾民主要收入来源为种植业收入和打工收入，显然，在原地安置中以村为中心进行居民点规划是不行的，以村民小组（就是原来的生产队）为聚居点勉强能够进行耕种。鉴于这种情况，灾民安置集中于小城镇显然是行不通的。如果沿袭原来的自然居民点进行重建安置，就无法获取集中安置重建的规模效益。

    表2：灾区13县每平方公里的人口

    总人口（万人） 农村人口（万人） 面积（平方公里） 人口/平方公里 农村人口/平方公里

    灾区13县 593 452 35509 167 127

    青川县 25 22 3269 76 67

    说明：农村总人口/总国土面积（国土面积中未扣除城镇所占面积）

    3、运输问题。灾区灾后重建工作的进展在很大程度上取决于交通的恢复情况，这次震灾把灾区公路破坏殆尽，要恢复灾区交通，即使在资金保障的前提下，通车到各居民点，起码需要1年时间。如果交通发生障碍，会大大影响重建速度，即使重建就只有就地取材，烧砖瓦，砍树建房。

    4、灾民安置量过大。受灾人口太多，需要安置的灾民达千万人以上。就青川和北川而言，几乎是90%以上的人口都是灾民。仅青川县灾民人口就有25万人，需要建房，就是举全县之力也难以短期恢复。

    5、重建劳动力严重不足。灾区重建需要大量的劳动力，尤其是建筑技术工人。青川、北川等重灾区，几乎是户户都需要建房，现有劳动力的60%以上都在外打工，建筑工人更是短缺。

    6、建筑所需物料短缺。原地重建需要大量的建筑材料，钢筋，水泥，沙石。以水泥为例，其经济运输距离在300公里内。目前在水泥的经济运输半径内，产量远远不能满足灾区重建需要。所需水泥必须从经济距离以外运入，或是就地建新厂。据建筑材料专家说，新建一条生产线至少需要2年的时间，一条生产线投资动辄几亿。就地重建带来的对水泥的大量需求，将大大改变局部地区的建筑材料供求关系，势必带来价格上涨。

    7、重建资金严重不足。灾区13县居民平均银行存款为9168元，而青川县人均银行存款只有2000元多元；13县地方财政收入2004年为4000多元。假如中央灾区重建资金全部到位，扣除急需重建的交通等基本设施项目后，如果安排到灾民人头的重建资金，大约为6000元左右。以青川县为例，需要安置灾民为25万人，如果资金及时到位，建筑成本不上涨，预计第一期重建时间为3年，恢复到灾前居住面积要5.5年。且不说交通情况和建筑材料能否满足重建需要。

    8、灾区生态破坏问题。如果就地重建安置灾民，建筑材料需大量运入和购买。一是受运输和建筑材料涨价的影响，灾民为解修房的燃眉之急，势必就地取材，烧砖烧瓦，砍树建房。二是灾民把全部时间和精力投入建房，无法从事劳务和多种经营，只能靠山吃山，靠水吃水，有可能造成灾区林木的大量砍伐，十年的退耕还林努力，毁于一旦，将使灾区生态进一步恶化，。

    9、灾民的贫困化问题。地震灾区基础设施和生产条件破坏殆尽，农田和山体尚处于地质活动中，许多林地已成为裸坡。灾区企业基本上短期内无法恢复生产，有些破坏严重的企业装备迁出灾区重建，这将进一步加大灾区就业的压力。随着就地重建安置，外地务工农民将返乡参与家庭重建，这就将减少灾民的劳务收入。2005年广元劳务输出63万人，创造收入26亿，农业人口人均劳务收入为1063元，占农民人均纯收入为2759元的38.5%。仅劳务收入一项，灾民最少减少收入1/3。如果计算上震灾造成农业生产条件破坏，以及投入农业生产的资金和劳动减少，而导致的经济收入减少。灾区农民经济收入水平在重建期间，将直接减少一半。如果在其重建期间，其他地区的经济处于继续发展当中，灾区人民生活水平将和其他地区拉开较大的差距。

    10、灾害频发。汶川灾区一直是地震频发区，附近区域曾经发生多次地震，1976年7.2级松潘地震，1933年茂县叠溪7.5级地震。距离这次汶川震中130公里和60公里，距离北川重灾区不到80公里。总体说来灾区有相当大的一部分为不宜人居地区。固然可以加强建筑抗震等级，但是如果发生地震引发的地质灾害，如塌方和泥石流靠加强建筑是徒劳的。

    二、灾民原地集中安置和异地分散安置的对策建议

    综上所述，在灾区就地重建安置灾民，困难重重，轻则影响重建速度，而有些则是难以逾越的障碍。各级党委和政府应该着眼于长远和发展，根据中国的国情，从灾区实情出发，发挥大国优势，举全国之力，分类指导，有进有退，集安居、就业、扶贫、城市化和生态保护于一体的异地移民分散安置方案。为此，我们提出建议：

    （一）发挥大国优势，举全国之力，异地分散安置。安置上千万的灾民，对于任何一个小国和局部地区是难以想象的。但是我们是有13亿人口的社会主义大国，理应发挥社会主义制度的优越性和大国优势，举全国之力，分散到各个省市，可以在短期内得到很好的安置，可以大大缓解大规模灾民安置给中共中央、国务院和四川省委、省政府的压力。唐山大地震的灾后重建，因为主要靠中央和地方，就几乎花了10年的时间。这次灾民安置数量将数倍于唐山大地震，再花10年时间重建从政治上和经济上都是难以承受的。

    （二）分类对待，有进有退。这次受灾面积大，灾区自然经济情况差异很大，灾后重建和灾民安置工作需要分别情况区别对待。从原则上可以把地震灾区划分为三类：1、地质条件较稳定，自然条件、区位条件和经济基础较好的地区。在地震中仅因为建筑物缺少抗震强度而遭受损失的，此类地区在重建中加强建筑物抗震等级就可预防灾害的再发生，就可考虑就地重建，如彭州和都江堰的一些地区。2、地质条件不稳定的灾害多发区。这些地区地震灾害频繁，明显不宜人居的地区，就应该坚决撤出，把灾民移居异地。因为加强建筑物的抗震强度只能防震，而无法防范地震引发的其他次生灾害。 3、出于生态保护的不宜农耕地区。在灾区有大量的林农混种区，耕地贫瘠陡峭，水土流失严重，因为历史的原因和口粮问题未全部退耕还林的，应该利用灾民安置的时机分期撤出。

    同样，对于移民安置地区也不应该搞平均主义，应该根据各地自然和经济条件考虑其灾民接纳水平，分类进入。1、沿海经济发达地区。这些地区经济水平高，已经出现劳动力短缺，能够提供较多的就业机会，能够接收和消化较多的灾民。2、经济水平一般的地区。这些地区位于发达地区城郊和我国中部地区，由于比较利益的驱使，出现大量耕地荒芜，可以有计划迁入灾民。3、农林资源较丰富的地区。在我国西北和东北一些地区，可耕土地非常丰富，这些地区由于农业产业化的深化，劳动力已经不足。如新疆棉区每年大量的棉农流入。可以根据这些地区的土地资源情况和劳动力需求情况，有计划接纳一部分灾民。

    总而言之，在灾民安置中有进有退，灾民退出的依据是考虑灾区的地质和生态等自然条件，是否适合于人居；灾民移民进入的依据是主要考虑迁入地的经济条件、资源条件和就业条件。当然具体到移民个体选择，政府在陈清利弊的基础上，还得尊重灾民自己的选择。以该户居民打工落脚地区为宜，因为灾民熟悉该地情况，容易融入当地社会。

    （三）灾民安居与灾民就业相结合。人们经常说安居乐业，其实仅有栖身之所，而无稳定的生活来源，灾民身安而心不能安。因此，安居是灾民安置的基础，乐业才是根本，只有为灾民解决了稳定的就业之计，才能做到真正安居。在举国百姓全面进入小康之际，在灾后重建中仅为解决温饱糊口而安置灾民，这是灾民安置中的短视病，难以做到一劳永逸。如果不提前考虑灾民安置后的经济来源和自身发展，仅把安居为灾民安置唯一目标，势必带来新的社会问题。

    （四）灾民安置与城市化结合。我国农村人口不是太少而是太多，当一个国家还有50%以上的人口都在农村，还以农业为生时，我们离现代化的距离是显而易见的。越是贫困的地区劳动力越是过剩，就四川重灾区13县来看，几乎有一半以上的青壮劳动力在异乡打工，其打工的工资收入几乎为农民家庭纯收入的1/3以上，农民是以另一种方式加入到城市进程中。要在全国实现全面小康的目标，就是不发生这场地震也需要我们把这些山区的农民转移出去。我们可以把这次灾后灾民安置，视为城市化的新契机。目前灾区的城市化水平是极低的，就13县计算，城镇化率仅为23.86%。如果我们视城市化是经济发展必然过程，我们就应该顺其自然把灾民转移安置到城市去，这也顺应了城市化的历史潮流。况且现在许多经济发达地区的城市已经出现民工荒，把灾民安置与民工荒统筹解决，未必不是一箭双雕的大好事。这也是城市支援农村，发达地区支援欠发达地区，东部支援西部吧。

    （五）灾民安置与生态移民相结合。造成山区农民贫困的重要原因之一是居住地的生态脆弱，这一地区属于长江上游水源涵养区和水土保护区。我们会发现，灾区幅员辽阔而宜农耕地少，尽管地广人稀但交通不便，大量农民仍然靠耕种有限坡地务农为生。有限的耕地养活着过多的人口，尽管通过退耕还林措施已经大大缓解这一地区的生态压力，但是由于历史的原因和农民生计的需要，退耕还林也没有完全到位。就是已经退耕还林的地区，由于农民不能分享退耕还林的林木收入，其林地也经营得不好。灾后将大量灾民转移出山区，将大大缓解灾区的生态压力。如果这次通过灾民安置全面退出以上地区，也就实现了生态移民和灾民安置的双重目标。

    （六）灾民安置与扶贫结合。平心而论，重灾区13县，没有一个国家级贫困县，农民平均纯收入在四川省居于中等略偏上的水平，但和发达地区的差距是非常明显，还远远没有承受自然灾害的经济能力。更为严重的是，由于这次地震造成的生产条件和经济条件遭的巨大破坏，如果就地重建，三年内很难把灾区生产恢复到震前的水平。届时，如果其余地区经济以10%的速度发展，那么灾区人民和其他地区经济差距会明显拉开。灾区人民已经遭受了巨大的自然灾难，难道我们还要就地安置让他们处于长期贫困的经济灾难中吗？只有让灾民在安居的同时免除贫困的困扰，和全国人民一道实现全面小康，才是灾民安置的长远之计。

    表3：广元与浙江农民纯收入历年比较（元）

    2004 2007 2010

    广元 1846 2759 2759

    浙江 6096 8265 11400

    广元/浙江的比值（%） 30 33 24