1999年11月-2000年4月，致公党中央和全国政协港澳台侨委员会联合组成调研组，就海外留学人员回国创业问题先后在北京、天津、上海、广东、浙江、江苏等地进行了调研。调研组听取了国家人事部、教育部、外国专家局、国务院侨办等有关部委及各地有关部门的情况介绍，考察了各地留学人员创业园和留学人员企业，与百余位回国创业的留学人员进行了座谈。通过调研，我们对海外留学人员回国创业的情况和遇到的问题有了进一步了解，并由此形成了一些想法和建议。现汇报如下：
一、海外留学人员回国创业的基本情况
改革开放以来，在党中央"支持留学，鼓励回国，来去自由"的出国留学工作方针指引下，我国出国留学工作取得了显著成绩。到目前为止，我国先后向103个国家和地区派出了近32万留学生和访问学者，其中已有10多万人学成回国，成为我国四化建设的一支重要力量。90年代中后期，海外留学人员以各种形式为国服务的活动日趋活跃，尤其回国创办企业渐成潮流。他们或几个人相约回国自办企业；或在高校中开办下属公司；或受聘于跨国公司和国外大银行，做中国代理、高级管理人员；或委托亲友将自己的技术带回国内进行产业化等。据不完全统计，目前在各地留学人员创业园中的企业已有3000多家，而分布在园区外的还远远超过这个数字。
留学人员创办企业有这样一些特点：1.人员素质好。回国创业的留学人员大多是具有高学历的人才，他们掌握当代科技的前沿技术，具有先进的管理经验和一定的国际经贸联系，在他们中间最容易培养起一批能与国际大公司抗衡的企业家；2.科技含量高。留学人员创办的企业，多属高新技术领域，他们中许多人都拥有带有自主知识产权的技术成果，有相当部分的科研成果填补了国内空白；3.投资方式多元化。留学人员回国创业，有的利用自主资金，有的利用国际风险投资基金，有的依靠技术入股，有的与具有实力的民营企业家合资，有的作为外国公司代理或高级管理人员而拥有一定股份；4.形成哑铃模式。所谓哑铃模式，即部分成员在国外搞研发；部分成员在国内创办企业，这样既可以跟上国际科技发展的最新进展，又可以利用国内的市场、资金和廉价劳动力。
留学人员回国创办企业，对我国经济和社会发展已经起到并将继续起到不可替代的作用。他们在创业过程中，更多地采用了市场经济的运作方式，这必然会和国内现存的一些计划经济的条条框框发生碰撞。而他们冲破的条条框框越多，对同行业发展的带动越大，对建立现代企业制度的促进也越大。此外，留学人员一般都有较多的国际背景，尤其与欧美大公司联系密切，能够发挥沟通国内企业与国际市场的桥梁作用。总之，留学人员回国创办企业，不仅将资金、技术、先进的理念和对外联系渠道等一体引入国内，而且直接为国家创造了财富，增加了税收，促进了产业结构调整，提供了就业机会，成为我国社会发展新的经济增长点和人才、技术的重要辐射源。
二、回国创办企业留学人员反映的主要问题
近年来，中央各部委、各省市政府及各地创业园都采取了许多积极有效的措施，支持扶植留学人员回国创办企业，这也是留学人员创办企业人数骤增、层次提高的重要原因之一。但在调研中，留学人员也向我们反映了一些困难和问题，现归纳如下：
1.政策方面。关于公司注册，国内采取审批制，手续繁杂，耗时费力，而且审批后也并不能真正实行对企业的监管，他们建设改审批为登记，以和国际接轨；在高校创业的留学人员许多人有自己的专利，但产权归属学校，他们希望国家能对个人知识产权可占百分比给个说法(广东省现规定高校科技成果发明人可获发明成果知识产权收入的1/3)；17%的增值税对处于起步阶段的高新技术企业来说定得太高，这类企业先期投入大，又不能计入成本，而企业刚有第一笔收入就交增值税，对小企业发展不利，他们认为增值税应以大中型企业为征收对象；在出入境和出入港澳方面，他们希望能有更为便利的政策规定。
2.资金方面。留学人员资本短缺，贷款又没有物业抵押，致使一些有专利的项目搁浅；注册资金仍显太高；风险资金的投向，目前许多是由行政人员来决定，希望建立评估机制，由专家来决定；大学、研究所的科研启动基金发放时间间隔过长，有的一年，有的半年，希望对好的项目发放科研启动金能不受时间限制。
3.软环境方面。对一些已经发展起来的企业，国家规定只能用他们的产
品，带有垄断经营色彩，不利于企业进步；国内依法办事不严格，行政干预过多，人为因素对创业的成败影响很大；国家政策不够稳定，而且有些政策落实起来中间环节太多，实际得到的已大打折扣；配偶回国很难找到满意的工作，子女也有入托、入学困难，学习跟不上等问题。
4.人员方面。人员录用受地域、人际关系、家属、户口等问题的影响较大，企业看好的人常常调不进来；留学人员企业技术先进，一些员工需高薪聘用，但有些地区不分行业、不分领域，规定员工工资一律不能超过成本的百分之多少，超过部分不能计入成本等等，这样不利于企业尤其是高科技企业吸引人才。
三、我们的几点意见
1.解放思想、提高认识、转变观念
目前，留学人员回国创业已渐成潮流，预计"十五"期间，将会有更多的留学人员回流，这是国家发展的一个难得的机遇。从全国情况看，吸引留学人员回国创业的口号从上到下都在喊，但由于认识程度不同，真正做起来，差别很大。从地区看，上海、深圳等地思想解放，认识到位，领导层已形成共识，因而政策也比较超前。有些地方的领导班子则没有把吸引工作放到重要地位，对这些人怎么用，采取什么措施没有认真研究，甚至存在一些错误想法，认为对留学人员只可利用，不可重用；还有的人误解留学人员"回国服务"的行为，认为他们是"国外的好处得了，还来国内占便宜"；有些地方的负责人感兴趣的是引进资金和见效快的项目，认为留学人员企业资金少，形不成气候，因而不予重视。从中央角度讲，各部委对这项工作虽都非常重视，认识上也存在差异。如近年回国的留学人员中有将近一半已在外获得永久居留权，但在对取得"绿卡"的留学人员是否属于华侨的身份界定问题上，就始终不能统一认识，由此带来的一系列问题也一时无法解决。对此，各地已开始灵活行事，如江苏省新近出台的政策规定，"经同级
政府侨务办公室依法认定身份，海外高层次留学人员在江苏创业期间其权益视同归侨、侨眷，受《保护法》及《实施办法》保护"。这一做法受到留学人员的普遍欢迎，但这毕竟只是区域性的政策。要想把这一久拖未决的问题解决好，中央应拿出明确态度。
认识上问题的关键在于如何全面、准确地理解江总书记"回国服务和以各种方式为国服务"这句话的精神实质。在现代信息社会，人才的居住地已不是最重要的问题，关键在于智力的利用。因此要突破吸引留学人员工作中的地域观念，要把它提到我国21世纪可持续发展的战略高度来认识，无论他们回国服务还是以其他方式为国服务，无论他们是学成后立即回国还是拿到"绿卡"后才回国，都应得到人们的理解和尊重，并应为其提供创业的便利条件。
2.要加强对这项工作的领导并将其纳入国民经济发展规划中
吸引留学人员回国创业是一项综合性工作，涉及到方方面面。国家科技部，人事部、教育部及工商、税务、海关、公安等部门都与此项工作有关。目前各部门往往站在本部门角度开展工作，带有一定局限性，而且有政出多门、相互矛盾的现象。为更好地进行统一规划、管理和协调，建议由国务院一位副总理来抓此项工作，并由国务院成立吸引留学人员回国创业工作指导委员会，或者建立由有关部门负责人参加的联席会议制度，以形成一个既能兼顾各方又能超越部门职能和利益的高层协调机制。在地方机构的设置上，上海市的做法值得注意。他们设于人事局内的留学人员工作处，同时承担了人事部门和教育部门有关留学人员工作的职能，并协调市有关部门，归口管理留学人员工作。这样的工作体系，保证了留学人员在创业过程中碰到的各种问题，都有人帮助协调解决，领导的批示意见，都有部门协调落实。在现行体制下，这种合并同类机构职能的做法是否可供其他地区借鉴，并可否考虑适当提高这种机构的权威性，以加大其协调能力，请中央考虑。
此外，根据国家科教兴国战略的总体需要，应将吸引留学人员回国创业工作纳入到"十五"规划中，把它作为一项全局性的工作来抓。这样，大家的认识才能统一，各项政策才能适时出台，解决困难也才能舍得投入。否则，头痛医头、脚痛医脚，难以从根本上解决问题。
3.在派遣留学人员问题上应进行政策性调整
①应继续公费派遣攻读学位的留学生。鉴于前些年许多派出留学人员滞留
不归的现象，近年公派出国的留学人员主要是教学科研骨干，并以进修和学术访问为主，学期为一年左右。这样做的结果虽保证了回收率，但也使这些人学习时间短，缺少工作实践的机会。从目前的情况看，回国创办企业做出突出成就的，
多是80年代和90年代初派出去读学位的留学人员。
据国家科技部的统计，在创业园中办企业的回国留学人员，拥有博士和硕士学位的占到90%；再以上海为例，截至2000年3月20日，来上海创办企业的留学人员博士、硕士占到73%，而进修学者只占到4%。这些人在国外经历了读书、工作、实践的过程，不仅掌握了先进的科学技术知识和管理经验，具有广泛的人脉关系和信息网络，而且对市场经济与法治社会的实际运作以及所在国社会的长处与弊病都有更深入的认识与把握。这种实际能力的锻练，使他们如虎添翼，一旦回国创业，常能迅速打开局面并与国际同行接轨。因此，从我国科技发展长远战略考虑，还应适量选派大学本科生公费出国攻读学位。以往要求他们学完就回来，现应放宽要求，暂时不回不要紧，给他们一段在外实践的机会，一旦他们回国或为国服务，我们可能得到更大的回馈。
②派出人员的专业结构应尽快调整。目前回国创业者多集中在电子信息、生物工程、环保及新材料等领域，而金融、管理、法律等方面人才严重匮乏。多年来我国派出人员所学专业主要集中在自然科学领域，人员单位也相对集中在高校和科研院所。我们认为，国家在派出人员专业结构上应做到文理并重，尤其对紧缺专业，更要有所倾斜；在人员分布上也应有较大调整，应由国家统筹测定全国在金融、财务、税收、法律等领域所急需人才的数额，并以"短平快"方式，分配给急需人才的部门，让他们直接选送合适人选出去学习，以改变目前这些行业缺乏适用人才的现状。
③交培养金的方式似不可取。目前国家规定自费出国留学要向学校交培养金，一般一个本科生一万元左右。许多学生在交了这笔钱后，认为国家对他十几年的
培养都偿付了，谁也不欠谁了，报国心大减。为了一点点钱，伤了一个学子的爱国心，这种做法到底值不值?值得思考。
4．吸引人才要抓高精尖
①
合理布局重点突破。目前我们吸引人才还停留在浅层次上，对哪些行业需要人、哪些地区需要哪种人、需要多少人等都还缺乏总体考虑，这也导致引进工作的简单化。一些地方出去招商，满足于把人招回来就行，至于是否符合当地经济发展需要，如何发挥其特长，就不甚关心了；另外，一些地方引进来的人才并不是最优秀的，有些企业的科技含量也并不高。引进工作的重点，应是国民经济发展中最紧缺、最急需的高层次人才。现国家人事部对海外高层次人才已有明确界定，各地应按照自身发展需要，确定引进人才的重点行业、重点企业和重点人物。如果一个省一年能引进十几个这样的人才，全国加起来就非常可观了，他们对我国经济发展的带动将是不可估量的。对一般性人才，要用市场机制调节，如果给予过多优惠，很容易和国内人才发生矛盾，有些地方就曾出现过"引来女婿，气走儿子"的现象。只要把重点突出，内外人才的矛盾也会相应解决。
②要关注跨国公司及外国银行在中国的代理和高级管理人员。目前这类人员为数不少。如摩托罗拉、英特尔、微软、朗讯这样的跨国公司，都在中国有企业和研发机构，它们吸引了我们许多人才，但同时也为我们培养了人才。这些人才对国际国内情况都十分熟悉，最重要的是他们把国外先进的管理方式带了进来。对这些人，国家应认真研究如何为我所用。
③要抓一批自费留学人员中的优秀人才。目前我们对自费留学人员情况了解甚少。有资料显示，滞留海外的20多万留学人员中，自费人员占了近2/3。早年出国的自费留学人员中，层次高的并不是很多，而随着国家实施公派以进修为主的政策后，大量优秀人才加入自费留学行列。以北大清华为例，近年来各系应届毕业本科生中排名前十位的，几乎都自费出国继续深造。而自费留学人员的回国率仅为4%左右。今后几年内，攻读学位的自费人员中将陆续出现一批学有所成并积累了一定工作经验的优秀人才，他们应当成为我们吸引工作的重点。
5．努力办好留学人员创业园
现全国各地已创办了30多家留学人员创业园，在扶植处于起步阶段的留学人员高新技术企业方面发挥了积极作用。创业园下一步的发展应注意几个问题。
①要体现创新精神。我们办创业园的目的，不单单是为了扶植几个企业，更重要的是要把它办成一个创新基地，除技术创新外，还应包括制度、管理以及观念上的创新。只有这样，才能使留学人员企业在自身发展壮大的同时，对国内同行业的发展、对我国社会进步发挥带动和促进的作用。
②入园企业应进行筛选。创业园要选择科技含量高的企业，使其真正成为孵化高新技术企业的基地。对一般性企业，应让其建在园外，在市场竞争中求得发展。要防止盲目追求入园企业数量，以及不顾条件，一哄而上，两三家企业也办个园区，造成新的重复建设现象。
③
政策不能无限制优惠。目前有些创业园有互相攀比谁的政策更优惠的倾向。优惠政策在一定阶段、在某些方面是必要的，但国家财力、物力毕竞有限，要从根本上解决问题，还是要靠市场机制。留学人员对优惠政策也并没有特别要求，他们更希望的是政策上能与国际接轨。
④
因地制宜，办出特色。东部和西部、沿海和内地经济发展水平及产业发展趋向都有所不同，应根据本地发展规划和行业特点，扬长避短，吸引适时对路的科技项目，创办各具特色的创业园。如创办软件园、医药园及以农业科技项目为主的农业科技园等，行业集中，便于交流，有利于形成行业优势；在办园形式上，除政府出资创办的公益性质的创业园外，可否吸纳民间资本，创办民营化的创业园，使创业园的发展多元化。政府出政策、留学人员出技术、企业家出资金是发达国家创办孵化器的成功经验。在这方面，国家应做些尝试，可先在一两个大城市搞试点，成功后再加以推广。据我们了解，一些民营企业家也有此意向。
四、一些具体建议
1.应制定全国统一的鼓励留学人员回国创办企业的法规和政策。目前已有的法规政策多由各级政府部门所制定，既不统一又不规范。对留学人员企业的管理，也基本是参照国家对外资或内资企业的管理规定，很多规定与留学人员企业所具有的特点并不适合，甚至对其进一步发展有较大的约束。建议国家有关部门根据留学人员企业的特点，尽快制定用以指导全国留学人员企业的法规及相关政策。
2.应建立留学人员高新技术企业发展基金等风险投资机制。目前现有的风险投资基金并不适合留学人员的特点，造成实际上的可望不可及。建议设立国家级留学人员高新技术企业发展基金，以直接资助、贴息贷款、风险投资等形式，在资金上重点扶持一批技术新、科技含量高、管理现代化的留学人员企业。
3.应建立评估高新技术项目的科学体系。对有些领域的项目评估，国内如缺少相关方面的专家，建议由国内外专家联合组成项目评估组。同时，应设立担保公司，为留学人员企业贷款提供担保。目前有些地区如杭州、苏州等，正试行由高新区管委会名义出面担保的做法，不失为权宜之计。但从长远观点看，应尽快建立专业公司从事这项业务。
4.随着我国申请加入世贸组织问题的逐步解决，对拟将近一步开放的投资领域如电信、金融等，建议向留学人员创办的企业开放，使其与国内企业一样取得进入这些行业的许可证。
5.对取得永久居留权的留学人员，应视为华侨，他们回国创业、长期居住，应予办理居民身份证；对已入外籍的华人高层次人才，建议给他们办理长久居留证（类似一些发达国家的绿卡）；对回国创业的留学人员出入境及申办港澳多次往返等方面应放宽限制、简化手续，以利他们保持与海外企业的联系和科技信息渠道。
6.技术股比例不可限制过死。国家对国有企业中留学人员技术股比例可做相应规定，对与民营企业和外资企业合作的留学人员技术股建议不规定比例限制，应在做好技术评估的基础上以双方自愿为原则。
7.一些城市以留学人员联谊会、留学人员企业家联盟等形式为载体开展工作，对政府作起到了补充作用，同时也加强了同行业之间的联系，形成企业间的互助互动。
但有的城市对民间团体的审批卡得较死，有的已成立的这类团体甚至被取消。建议各地放宽限制，为此类有百益而无一害的民间团体开绿灯。
