发展循环经济是建设资源节约与环境友好型社会的重要途径，是转变经济增长方式，全面建设小康社会，实现经济可持续发展的必然选择，是落实科学发展观的具体实践。中共中央、国务院已经把发展循环经济纳入“十一五”规划。如何按照科学发展观要求，推进循环经济科学发展，我们认为，加快循环经济制度建设与创新是当务之急。

　　一、循环经济制度建设与创新的必要性、重要性和迫切性

　　循环经济不是旨在改变经济运行的内在规律，而是通过一定的制度安排，规范和引导经济运行的路径。因此，加快进行循环经济的制度建设与创新，应当是我国目前推动循环经济发展的重要内容。其重要性在于：

　　第一，实行循环经济要触动许多经济主体的利益，必须要有制度保障才能实现。

　　第二，制度的建设与创新是实现循环经济的基础。通过法律法规制度建设可以明确各级生产者、消费者与资源环境的关系；可以明确循环经济中各经济实体的权利与责任等问题。制度的存在，在于使人类在经济活动中意识到生态的限制。

　　第三，生态环境改善必须通过制度创新，必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能实现它的保护与可持续利用。

　　随着全球对环境保护的重视，我国传统的工业化道路将面临着巨大的国内外压力，在内外压力下，建立完善的循环经济制度已经成为必由之路。

　　二、我国实行循环经济中的制度障碍

　　1.旧制度的路径依赖机制阻碍着循环经济的制度建设。在我国，由于传统制度既得利益集团的阻挠，加上传统制度路径依赖机制的作用，使得循环经济真正建立、健全是一个长期的过程。

　　2.传统的经济增长方式阻碍着循环经济的制度建设。现阶段我国仍以经济效益来考核政绩，我国的经济增长方式有很多是以资源的高消耗、环境的高污染为特征，它的惯性使得转变增长方式很难一蹴而就，使得循环经济目前仍然是在技术层面上的探索，仍然处于发展的初级阶段。

　　3.现有环境保护制度存在着很多问题。首先，环境保护制度的力度不够，漏洞较多，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施。其次，我国依旧存在着部门分割，分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的行动难以协调一致，而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。再次，我国在法律中未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监督污染排放方面成本过大。

　　4.环境产权界定困难。为了使外部环境与自然资源的成本与利益内部化，十分有必要明确地界定环境产权。但是，由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然资源就十分难以界定产权。

　　5.原材料价格障碍、循环过程成本障碍和税收法制障碍。

　　首先是价格障碍。以大规模、集约化为特征的现代生产体系使得多数原材料的开采和加工成本日益降低，而对各种废旧产品和废弃物的集中回收成本高，再利用和再生技术发展滞后，原料的成本常常比购买新原料的价格更高，构成了推进循环经济的价格障碍。

　　其次是成本障碍。目前我国的环境容量尚没有被作为严格监管的有限资源，企业和大众消费者支付的废弃和排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使废弃物排放具有显著的外部性。如果不能将这种外部成本内部化，循环型生产环节一个重要的效益来源就不能显现，循环型生产环节的成本就很难收回。

　　再有是税制上的障碍。我国现行税制中不仅缺少以环境保护为目的、针对污染环境的行为或产品课税的专门税种，而且有些税种，如企业增值税、资源税、消费税等，尚需根据循环经济规制进行改革和完善。

　　三、几点建议

　　1.加紧清理、修订和完善有关法律法规，制定相关法律法规体系及配套政策，依法推进循环经济的发展。借鉴国外成功经验，加紧制定《循环经济法》《可持续发展法》《资源循环利用法》《循环经济企业投融资法》等相关法律法规体系。制定并实施促进循环经济的奖励政策、收费减免政策、税收减免政策、贷款优惠政策等经济政策，对不利于循环经济的行为加以限制，对有利于循环经济的行为加以鼓励和规范。

　　2.明确环境产权，实施环境容量的有偿使用。对产权难以界定的自然资源和自然环境，如空气、河流，可以划分各地区的责任范围，如合理分摊环境治理费用和严格法制约束，制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染，可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易，充分运用好可持续发展的重要手段和工具，尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。

　　3.加强循环经济制度改革与创新的能力建设。一要重视和加强循环经济制度的研究，特别是涉及循环经济的不同部门要有针对性地开展有关专题研究。二要积极发挥中介服务（技术咨询）组织的作用，为政府、企业和消费者及时提供国内外的相关信息和服务；为政府制定相关法规政策和企业制定环境管理策略等提供决策依据和服务；协助政府贯彻落实相关政策等，以促进循环经济的快速发展。三要根据“清洁生产促进法”和“环境影响评价法”，加快培养清洁生产审核和规划环评的专业队伍，把循环经济的理念全面贯彻、落实到清洁生产审核及相关的规划环境影响评价之中。

　　4.加强循环经济的监管机制。建议设立循环经济发展专门领导和管理机构，赋予更大的执法权限，加大执法力度，使循环经济建设真正有组织保障。要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府应该自上而下层层签订循环经济建设目标责任制，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。要规定各级领导必须在任期内实现辖区内环境和资源的循环性“保值增值”，对未完成目标者要依法查处。

　　5.积极培育循环经济主体意识。现阶段，要通过加大宣传力度，使公民明确自己具有的环境权益，使公民在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识；还要通过立法确立公众在循环经济中的法律主体地位，使之对损害循环经济的行为能够运用法律手段加以制止；要建立奖励激励制度，对为循环经济提出的合理建议，依据事实举报环境污染线索的公众，给予物质奖励。