土地是民生之本、发展之基、财富之母。二十多年来，在改革开放的历史新时期，我国工业化、城镇化、市场化、现代化的快速发展，无不与土地息息相关。然而到2005年10月底，我国由于建设占用、生态退耕、农业结构调整和自然灾害损毁，耕地面积已减少为18.31亿亩，人均耕地下降为1.4亩。10年来，失地农民已近4000多万。据有关部门预计，“十一五”期间，每年还将新增失地农民300万。如何实现保障经济发展与保护有限耕地和农民利益的双赢？6月至7月，全国政协常委、致公党中央副主席、农业部规划设计研究院副院长杨邦杰率致公党中央调研组，在河南、湖南、四川就节约集约用地问题展开调研，力图寻找一个满意的答案。

　　“三项整治”实现保护与发展

　　一大片平整的耕地，几眼灌溉机井正在哗哗地向地里送水，这是在周口市扶沟县韭园镇小岗杨看到的一幅井然有序的耕作景象。当地的村民说，这里原来只是一座废弃的砖窑厂，停产多年、场区杂草丛生、高低不平，经过周口市国土资源局投资整理，一下子整理出了近200亩优质良田。

　　郸城丁村乡王拱村项目区现场机器轰鸣、当地老百姓在村干部的带领下正热火朝天地进行空心村整治工程。当问到这个办法是否能给村民带来好处时，一位老乡以最简单最质朴的语言“中”作了肯定的回答。村干部还给调研组算了笔账，工程结束后，王拱村的村民将人均增加耕地0.4亩，户增耕地1.63亩，每家一年仅种植粮食就能增收1000元左右。现在，王拱村新规划宅基地212户，占地100亩，投入资金210万元，硬化街道8条，动土方4万立方，路相连、屋成排，新村建设已初具规模。

　　小岗杨和王拱村的土地整治景象只是周口市的一个缩影，在周口扶沟、西华、淮阳、郸城四县的实地考察中，一场以整治空心村、砖瓦窑厂和工矿废弃地为主要内容的“三项整治”活动正方兴未艾。周口位于黄淮平原腹地，是一马平川的平原农业地区，是中华农业文明的重要发祥地。但周口全市人均耕地不足1.2亩，低于全省平均水平，个别乡镇人均耕地不到0.8亩。另一方面，在许多地方又有大量“空心村”、废弃工矿地和洲滩荒地。据估算，周口市仅宅基地整治就可新增耕地96万亩，几乎相当于一个农业县的耕地总面积。

　　目睹“三项整治”带来的成果，调研组一行深有感触。杨邦杰副主席说，发展离不开土地，周口通过“三项整治”，2005年多“造”出8280亩地，增加了耕地，也为工业发展储备了发展用地，对地方经济的持续发展产生了重大的支撑作用。18亿亩的耕地保有量已经写入了“十一五”规划，这个数字具有了法律意义。然而各地违法占地的现象层出不穷。河南周口土地“三项整治”工作为解决保障经济发展与保护有限耕地这一突出矛盾提供了新思路。

　　田水路林村综合整治　  提高农业综合生产能力

　　在长沙县金井镇金龙村，调研组看到了另一番生机勃勃、家业兴旺的景象：5条总长十几公里的砂卵石路贯通村间，3万多米的田间生产道直通田头，农用机械可直接下田作业；3万多米的U型槽硬化工程提高了稻田灌溉能力，建立了千亩高标准优质稻示范区，并依托村里的“金茶”资源优势，实现了千亩高标准生态茶园改造。调研组在湖南省长沙市国土资源局还看到了金龙村党支部写来的一封感谢信。信中说，金龙村被列为长沙县土地平整示范项目后，村里的路宽了，沟渠通顺了，田平整了，收入增加了，村庄更美了，所有村民都得到了实惠。

　　如何将土地整理与推动农村发展、改变乡村面貌结合起来？长沙市提出了“看重田里、注重园里、发展山里”的开发思路，以“田、水、路、林、村”综合整治为主要内容开展土地整理。金龙村走过的路，可以看作是这一思路的具体体现。金龙村针对村镇规划滞后，村庄无序发展，土地利用粗放的现状，做好了规划的百年大计。尤其注重现场勘测和前期规划，为整治工作奠定了良好的基础，而且为巩固成果，还与村民签订目标管理责任书，推行后期维护机制。村民们说，土地整理使我们的“田里、园里、山里”一起发生了变化。

　　杨邦杰副主席在调研中指出，田水路林村的综合整治不但可以增加耕地，而且能够建设出优质农田，提高农业综合生产能力，确保农业可持续发展，是一条“增加耕地与建设新农村”的双赢之路。

　　让农民共享发展的成果

　　整齐划一的白墙灰顶的二层民居，屋内窗明几净，屋外绿意盎然，村里还有职业介绍所、卫生院等公共设施。这一切都是由四川省成都市郫县唐元镇长林村的以“拆院并院”为核心的土地综合整理项目带来的欣欣向荣的景象。在调研中，我们了解到，为了顺利地进行“拆院并院”，郫县聘请专业设计单位对农民新村集中统一规划建设：对长林村的道路、沟渠、安置点、村镇建设用地进行归并、设计；对废弃的农村院落、道路、荒草地、田土坎采取“宜水则水，宜旱则旱”的原则，整理成水田或者旱地；对整理后的耕地进行招商，调整和优化农业产业结构，形成以韭黄为主的一村一品特色，引导和支持当地村民在产业化龙头企业就业，获得租金收入和务工收入；并且农民还可通过土地出租和铺面出租增加收入。

　　面对长林村完整细致的土地整理规划，杨邦杰副主席感叹地说，田水路林村的综合整治能够使田成方、路相连、房成排、村整治，给农民群众新家园，保持良好的农村生态环境，改善农民群众居住环境，使广大农民逐步过上经济发展、生活宽裕、村容整洁的新生活，是建设社会主义新农村的有效载体，必将对统筹城乡发展产生积极而深远的影响。同时，在整治的过程中要处理好加快发展与尊重农民意愿、让农民得到更多实惠的关系。只有让人民群众共享发展的成果，发展才有不竭的动力源泉。

　　因地制宜“造”出节地型城市

　　在社会经济高速发展的大背景下，从我国的工业化进程与城市化进程来看，同样存在着城镇扩张与用地紧张，整体发展与局部落后等矛盾。于是，开展城市土地整理不仅是实现城市规划，控制城市蔓延的有效手段，同时也是盘活存量土地，改善地区环境的重要措施。长沙市的新河三角洲濒临湘江和浏阳河，地势四周高、中间低，面积为1.5平方公里。

　　在新河三角洲的旧城改造设计中，通过改变观念、倡导新规划理念构建科技支撑体系的城市建设用地节地。它将巧妙地利用地形高度差，将低洼处架高、架空，设计为机动车道和停车库，利用停车库屋顶形成步行和非机动车交通系统，最终实现人车分流，建设紧凑型城市的目标。这种模式使项目区内容积率从2.0增至3.0，节地880余亩。

　　杨邦杰副主席在调研中指出，从1990年到2004年，全国城镇面积从1.3万平方公里扩展到3.4万平方公里，城市用地规模增长弹性系数达2.28，大大高于1.12的合理水平。包括基础设施建设在内，城市节约集约用地的关键还在于因地制宜，倡导新理念、推广新技术，走符合当地实际的城市发展之路。

　　探索节地新机制

　　调研组一行最大的体会是全国存量建设用地尤其是农村集体建设用地的整理潜力巨大。杨邦杰副主席为此算了四笔帐：第一，我国现有农田中普遍存在着田块细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象，高产稳产的标准粮田仅占28%。通过合理规划整治，可以增加有效耕地面积约4700万亩。第二，北方农村居民点（如河南周口）“空心村”多，南方农村居民点（如湖南长沙县、四川郫县）布局零散。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约4300万亩。第三，全国因工矿生产建设造成废弃土地约6000万亩，复垦可补充耕地的潜力约2300万亩。再加上适度土地开发的第四笔账，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为2亿多亩。依靠土地整理增加耕地的潜力是10%；通过土地整理可以大幅度提高粮食生产能力，潜力至少是20%，相当于增加耕地4亿亩。

　　而既要实现经济发展，又要保护有限耕地谈何容易？农业发展与新农村建设要通过土地整理提高土地生产率来实现，城市与工业的发展也要通过集约用地提高土地生产率来节约用地。而其中的关键就在于大力探索节约集约用地新机制，把解决发展用地的主要途径放到内涵挖潜、节约集约用地上来。

　　调研组认为，节地与节电、节水不同的是，它具有很强的政府行为特征，所以要加强政府层面的管理力度，统一思想，充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性。各级政府要建立与土地整理工作相适应的协调运作机制，明确农业、林业、水利、建设、规划、电力等各相关部门的职责分工。

　　调研组认为，节地机制的创建既有社会科学的内容，也有自然科学的内容；既涉及法律层面、行政层面，也涉及科学研究和工程技术层面，是一项综合性的工程。当前构建这个机制的重点是：改革规划职能分散管理体制，将交通、城市体系及其规模、生产力布局与土地利用规划职能合并，组建国土利用规划委员会，专门研究制定规划、计划，并监督规划、计划的执行；加强审批环节管理，从源头上严格执行节地标准；充分运用经济杠杆，提高用地“门槛”，使土地使用者把节约集约用地作为优先选择，自觉自愿节约使用土地；完善相关法规制度，尽快出台《土地整理条例》；建立以节地为核心，严格土地管理的政绩考核机制；加强创新节地机制科学技术研究，制定适合我国国情的节地科学技术政策大纲、各行各业节地标准，创新节地新模式。

　　土地的耗减，挑战着我国干部考核制度，挑战着各级政府进行保护资源、维护农民利益和发展经济间的科学摆布的智慧和能力。杨邦杰副主席和他率领的调研组希望各地因地制宜，积极探索能够创建出农业与农村发展的长效机制，整治出现代农业与新农村建设的美好图景，从而确保国家经济的可持续发展。