孙佑海
一、问题的提出
（一）党和国家十分重视天津滨海新区的开发建设
胡锦涛总书记在党的十七大报告中提到发展天津滨海新区。报告指出："推动区域协调发展，优化国土开发格局。更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用。走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。"
第十届全国人大第四次会议批准的"十一五规划"明确规定要发展天津滨海新区。"十一五规划"要求："珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。"
（二）党和国家近年来十分重视发展循环经济
早在2005年3月12日，胡锦涛总书记在全国人口资源环境座谈会上指出：环境保护工作要大力推进循环经济，加快推行清洁生产，加大治理污染的力度，加强生态保护和建设工作。自此，我国循环经济进入大力发展阶段。刚刚召开的党的十七大会议上，胡锦涛总书记再次强调指出我国下一阶段的任务：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。
全国人大常委会高度重视循环经济立法。全国人大常委会领导同志积极支持循环经济立法工作，作了大量的推动工作。2005年12月，十届全国人大常委会第四十次委员长会议决定将制定循环经济法补充列入立法计划，并明确由全国人大环资委提出法律草案。根据全国人大常委会领导的指示，全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关负责同志加入起草领导小组，以严肃认真的态度和精神共同进行研究和起草工作。目前，循环经济法已经由全国人大常委会第29次会议进行了初审，有关方面正在按照常委会组成人员的意见，组织力量对草案进行修改。
在国家大力推进发展循环经济和已经决定开发建设天津滨海新区的大环境下，笔者建议，应当用循环经济的理念指导滨海新区的开发建设。以下，笔者结合国家层面的循环经济政策和法律的制定，对如何促进天津市滨海新区的循环经济尽快形成较大规模，提出几点建议。
二、用新的思路指导滨海新区的开发建设
（一）什么是经济发展的新思路呢？就是坚持走中国特色的的新型经济发展道路
走中国特色的新型经济发展道路，要切实加快转变经济发展方式，实现"三个转变"
。即促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。
为此，要发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力；提升高新技术产业，发展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等产业；发展现代服务业，提高服务业比重和水平；加强基础产业基础设施建设，加快发展现代能源产业和综合运输体系。确保产品质量和安全。鼓励发展具有国际竞争力的大企业集团。
以上各项，是关系我国国民经济全局，也是关系滨海新区建设全局的紧迫而重大的战略任务。
（二）走中国特色的新型经济发展道路，发展循环经济具有重要的地位和作用
所谓循环经济，根据全国人大环资委提请全国人大常委会审议的循环经济法草案，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。
循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以"资源-产品-再生资源"和"生产-消费-再循环"的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。
通俗地讲，所谓减量化，就是在生产、流通和消费等过程中采取技术、经济、管理等手段尽量减少资源消耗和废物产生；所谓再利用，就是将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；所谓资源化，就是直接将废物作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。
针对我国经济发展与资源环境的尖锐矛盾，我国发展循环经济，就应当按照"减量化、再利用、资源化"的要求，特别注意从经济活动的源头抓紧节约资源和减轻污染，在技术可行、经济合理、环境友好的前提下，按照减量化优先的原则来实施。
具体而言，发展循环经济具有以下积极作用：
一是为经济发展开辟新的资源。例如，一个年产800～1000万吨钢的钢铁联合企业，如全部回收余热、可燃气体等，按热值计算可供一个80万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。
二是有效减少污染物排放。环境污染与资源利用方式密切相关。据国家发改委测算，我国能源利用效率如能达到世界先进水平，每年可减少二氧化硫排放450万吨；固体废物综合利用率如能提高1个百分点，每年可减少约1000万吨固体废物的产生。
三是有利于提高经济效益。上述钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗与世界先进水平的差距，从另外的意义上讲就是节约的潜力。节约的潜力就是经济效益的潜力。
因此，在能源供应紧缺、环境形势严峻的今天，发展循环经济的意义更为重大。
（三）成功的经验
近年来，国家发改委、国家环保总局在一些地方行业和企业推行了循环经济试点。特别是自国家发改委、国家环保局等六部委下发《关于组织开展循环经济试点（第一批）工作的通知》以来
，我国在重点行业、重点领域、产业园区和省市积极开展循环经济试点工作。试点工作取得了初步成效。参加试点的企业、工业园区和省市普遍成立了有关组织机构，编制具体实施方案，组织项目申报，保证试点工作顺利进行。通过试点,树立了一批典型企业、示范园区和示范城市，由典型引路的目的正在逐步实现。
其中，天津滨海新区的泰达开发区就是一个突出典型，表现为以下几个方面：
1、各项经济指标快速增长。开发区经济实现了快速发展，各项主要经济指标均位居全国开发区之首。2006年，地区生产总值实现780亿元，可比增长29%，经济增长速度连续6年保持在25%以上。实现工业增加值648.59亿元，比上年增长30.3%；实现工业总产值3030.16亿元，同比增长26.2%，其中外商及港澳台投资企业完成2952.23亿元，同比增长26.3%。固定资产完成220亿元，首次超过200亿元大关，实现了新的突破。出口完成165亿美元，占全市比重继续保持在50%以上。财政收入完成180.7亿元，增长27.8%。
2、资源、能源利用率不断提高。水资源利用率达国际先进水平。工业重复用水率稳步提升，至2006年已达90%以上，高出国家平均水平40余个百分点，亦高于发达国家的80%水平。万元GDP水耗大大低于国内平均水平，已达世界先进水平。
3、环境质量稳中有升。区域环境质量保持良好稳定。2006年，天津开发区全年环境空气质量达到或好于国家二级空气质量标准的天数为246天，达标率为70.3%，主要污染物为可吸入颗粒物。集中式饮用水水源地水质达标率为100%，污水处理厂出水水质达标率为98.8%，区域水质保持平稳。重点水污染源在线监控率达95.7%，烟气在线监测率达100
%。清洁能源使用率为54.8%。2006年，天津开发区新增绿地面积107.00万平方米。全区绿化面积达到921.66万平方米，绿化覆盖率31.1％，人均绿地面积79.26平方米。
4、经济增长与资源消耗、污染排放呈现"脱钩"趋势。历年万元GDP能耗保持平稳，万元GDP水耗呈稳中有降的趋势，实现经济增长与单位物质消耗的相对"脱钩"；各主要污染物排放总量呈逐年递减趋势，实现经济增长与污染物排放总量的绝对"脱钩"。⑦
此外，我国的贵州省贵阳市、河南省鹤壁市、安徽省铜陵市、山东省济钢等地区和企业在发展循环经济方面也都取得了显著的成就。各地的实践充分证明，发展循环经济是促进我国国民经济又好又快发展的重要模式，是走中国特色新型经济发展道路的一个重要载体，有着强大的生命力。
三、按照党的十七大的要求推进循环经济形成较大规模
在党的十七大上，胡锦涛总书记指出循环经济要形成较大规模，建设生态文明。这为我国循环经济未来发展指明了方向，也提出了新的更高的要求。
当前，要按照《国务院关于发展循环经济的若干意见》 和中央经济工作会议的要求，在试点的基础上，推进循环经济形成较大规模。
（一）为什么要推进循环经济形成较大规模呢？从短期看，这是实现"十一五"规划提出的节能减排目标的需要。
我国"九五"、
十五"时期，我国没有完成节能和污染控制的国家计划要求。进入"十一五"时期后，开局之年的2006年，我国仍然没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右，主要污染物排放总量减少2%的目标。
今年上半年，全国二氧化硫排放总量1263.4万吨，与去年同期相比下降0.88%；化学需氧量排放总量691.3万吨，与去年同期相比增长0.24%。但到了9月底，情况有所好转。今年前三个季度，全国两项主要污染物排放总量首次双双下降，其中，二氧化硫排放量同比下降1.81%，化学需氧量同比下降0.28%，可见污染减排工作取得重大进展。
但是，与"十一五"规划的要求相比，上述结果仍有很大差距。此外，由于乡以下的工业污染没有完全纳入统计范围，而乡镇企业的污染又比较严重，因此对于全国两项主要污染物排放总量双双下降的统计结论还不能过于乐观。所以，只有在更大规模地发展循环经济，才能完成国家"十一五"规划提出的节能减排目标。
从长期看，发展循环经济，对于转变经济增长方式，建设生态文明，实现可持续发展，具有不可替代的重要作用。
为什么这样讲呢？我们知道，最近国际上对气候变化问题给予了极大的关注。联合国秘书长潘基文最近到南极考察，亲眼目睹了因全球气候变暖致使南极冰川融化的情况，向全球发出了海平面将加速上升，将对人类社会造成极大灾难的警告。
我国国家气候委员会于2007年11月22日举行新闻发布会，介绍了联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告综合报告及中国积极应对气候变化的行动。国家气候中心通报了第四次评估报告综合报告的主要内容。该综合报告指出，气候系统变暖的客观事实是不容置疑的，所有大陆和多数海洋的观测证据都表明，许多自然系统正在受到区域气候变化，特别是受到温度升高的影响。根据IPCC的预测，到2100年，全球的平均表面温度将相对1980-1999年的水平升高1.1到6.4摄氏度，海平面则要相对升高18到59厘米。国家气候委员会主任委员、中国气象局局长、国家应对气候变化领导小组成员兼办公室副主任郑国光指出，中国政府今年出台了《中国应对气候变化国家方案》
，而且将节能减排列入了各级政府工作的考核指标，在适应和减缓气候变化方面做出了重要承诺，这些承诺目前已经开始实施。
因此，未来的气候变化将对滨海新区带来什么影响？我们应当采取什么样的对策措施？这些问题，不能不引起天津市和滨海新区的高度重视。
从全球环境保护的要求而言，滨海新区在开发建设中大力发展循环经济，本身就是对减少地球二氧化碳，控制温室气体排放和气候变暖所作出的直接贡献。从自身利益的角度考虑，大力发展循环经济，控制温室气体排放，也是保护滨海新区自身生存的实际需要。
（二）如何才能推进循环经济形成较大规模呢？从全国层面上，当前应当从政策和法制两个方面着手。
1、从政策指导上，需要抓紧以下六方面的工作。
一是要继续深化循环经济试点，认真总结循环经济第一批试点的经验，适时启动第二批试点。关于扩大试点范围，一是扩大试点的行业范围。要将试点由目前集中在工业领域扩展到农业领域和服务业领域，由集中在生产环节扩展到生产环节、流通环节和消费环节并重。积极发展生态农业、生态工业和生态服务业，倡导绿色消费；二是扩大试点区域范围。特别要注重扩大工业园区试点，通过将生产要素集中在工业园区，使园区内企业相互依托，互相促进，打造循环经济产业链，最大限度地发挥规模效益。
试点单位要应用国债资金，支持一批循环经济重点项目建设，要深入推进城市的废旧家电回收处理试点，推进汽车零部件和工程机械等领域的再制造，推动重点矿山和矿业城市的资源节约和循环利用。组织编制重点行业循环经济推进计划，认真落实国家制定公布的循环经济的评价指标体系。
二是积极推进资源综合利用。要落实好"十一五"资源综合利用指导意见，推进资源综合开发利用，抓好煤层气、煤矸石等大宗工业废弃物和农业秸秆等废物的综合利用，积极推进煤矸石综合利用电厂建设，推动新型产品材料和利废建材产业化示范，发布专项资金的管理办法。
三是要积极推进垃圾专业化利用和垃圾资源回收利用，全面推进城市垃圾分类回收政策，充分回收垃圾内的资源，鼓励城市垃圾焚烧发电和供热，加快建设生活垃圾填埋气体发电的项目，推进废旧金属、废橡胶、废纸的利用，加快探索和实施生产者责任延伸制度。
四是要全面推行清洁生产，制定和发布重点行业清洁生产标准和评价指标体系，推进企业清洁生产改造，加大实施清洁生产的整合力度，合理使用农药和化肥，减少农村和农业污染。
五是要努力增强循环经济创新能力，坚持以企业为主体大力组织科学攻关，力争在废弃物循环利用、资源利用、绿色再制造等循环经济关键技术的开发利用方面取得突破。在国家重点基础研究发展计划，国家科技支撑计划等专项科技计划中组织实施一批循环经济的关键攻关项目，加快建立循环经济技术体系，发展专业化的技术、咨询、管理服务。
六是要从体制机制上保障循环经济发展。要着力解决试点中反映出来的体制机制问题，建立健全六个体系和一个机制：即法律法规体系、政策支撑体系、组织实施体系、技术创新体系、标准规范体系、评价指标体系和激励约束机制。
2、从法制建设上，当前要抓紧制定《循环经济法》。
目前全国人大常委会正抓紧审议《循环经济法》，该法已于今年8月由全国人大环资委提请十届全国人大常委会第二十九次会议审议，这是一审。今年12月份还要进行二审。二审如果顺利，可以在明年2月份由全国人大常委会正式通过，并在不久的将来生效实施。草案为推进循环经济的发展，拟定了八项重要制度。
一是建立循环经济规划制度。草案规定：县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制循环经济发展规划的程序和内容要有明确要求，使规划既有权威又有可操作性。
二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前我国一些地方的经济发展建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有实在而有效的总量控制措施。
为此，草案明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。也就是说，发展本地经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，需要根据本地的资源和环境承载能力安排经济和社会发展规模。
三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。为此，草案根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。
四是强化对高耗能、高耗水企业的管理。为了保证节能减排任务的落实，对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理十分必要，为此草案中规定：国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度，要求他们制定严于国家标准的企业标准，并定期进行审核。
五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。为此草案中规定：国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门应会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。
六是建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。
七是建立循环经济发展状况评价考核制度。草案要求：国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院统计、环境保护等有关行政主管部门制定循环经济评价指标体系。
上级人民政府根据前款规定的循环经济评价指标体系，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导工作状况的重要依据。
八是建立法律责任追究制度。草案专设了法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则，以保障法律的有效实施。
可见，对于滨海新区来说，现在不是要不要发展循环经济的问题，而是以什么样的精神状态来对待以及要采取哪些实质的措施来发展的问题。当然，完成推进循环经济形成较大规模的任务非常艰巨，的确很难。循环经济的大力发展涉及到资金、技术、人才、管理水平、经验等一系列障碍。
但是，再困难我们也要想方设法去克服。因为只有大力发展循环经济，才能实现国家和本地确定的节能减排目标。当务之急是要确保"三个到位"：
一是转变发展观念，确保认识到位。把经济发展的着力点切实转到提高质量和效益上来，要转到采取切实有效的措施发展循环经济上来。
二是开辟投资渠道，确保投入到位。继续加大国债资金和各级财政预算内投资用于循环经济和污染防治的力度，鼓励社会资金、外资等参与环境基础设施的建设和运营，实现投资主体多元化。
三是增强监管能力，确保执法到位。决不允许高消耗和高污染的企业在滨海新区落户，决不允许高消耗和违法排污的行为得不到纠正，决不允许严重危害人民利益的环境违法者逍遥法外。
采取这样的强硬措施，发展循环经济的干劲就会高涨起来了。
我认为，天津滨海新区有发展循环经济的基础、经验和积极性，天津滨海新区的循环经济事业，在天津市委市政府的正确领导下，一定会在新的形势下，取得更大的发展。
结论：笔者坚信，在党中央提出的科学发展观的指导下，我国立法机关一定能够制定出一部符合中国实际情况、具有中国特色的循环经济法；天津滨海新区一定会按照法律的规定和政府的统一部署，大力发展循环经济，推进循环经济形成较大规模，为建立能循环、可持续的国民经济体系，为建设资源节约型、环境友好型社会，为夺取全面建设小康社会新胜利，做出应有的贡献！
2007年11月25 日于天津滨海新区
同年11月28 日修改于北京
