疫情中的几件事 

新闻1：扩散！寻找1月22日春秋航空9C8947乘客 

　　1月22日航班（航班号：春秋航空9C8947 座位号15F ）从上海至西安，当日14:37起飞，17:27左右到达西安咸阳机场。该次航班有一名乘客于2月3日被诊断为新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例，目前患者已在指定医院接受治疗。现提醒乘坐该航班的乘客，鉴于您与确诊的新型冠状病毒感染的肺炎患者乘坐同一公共交通工具，有病毒感染的风险。请注意以下事项：1. 同乘人员返家后，暂不要外出，居家封闭隔离观察14天。如有发热症状请就近到网上公布的定点医院发热门诊就诊。就诊过程中，要全程佩戴口罩，尽量不要乘坐公共交通工具。2. 请该患者前三排至后三排乘客及乘坐范围内乘务员看到信息后，立即与当地疾病预防机构取得联系，主动接受医学观察。 

西安市未央区疫情防控指挥部 

2020年2月4日 

新闻2：晋江毒王：一个谎言让3000人置于危险境地 

　　1月22日，福建省晋江市某村举办了一场3000人的聚餐，确诊患者张某某回乡后，隐瞒自己来自武汉的事实，出现在此次聚餐中，坐在张某某周围10桌的91人被列为重点观察对象。同时，与张某某进行一般接触的还有3557人，也在进行全程管控。经调查，当地其他8名确诊患者、2名疑似患者，都与张某某有过接触。 

新闻3：东莞驱车返深沿途填表近十次 

　　这则并非新闻，而是笔者朋友的亲身经历。笔者的友人是湖北十堰人士，长期在深圳工作，买的房子在东莞。此次因为疫情，全家都没有回十堰，而是在东莞过年。年后因公务需要前往深圳，一路被拦停近10次，在查验身份证的同时，被要求在纸质调查表上填报相关信息，而近十次的填报内容基本大同小异。 

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疫情中凸显的公共信息管理问题 

　　从流行病学角度来说，应对这类乙类（此次疫情采取的是甲类传染病的预防、控制措施）传染病的最佳措施，就是对确诊人群和疑似人群的严格隔离、管控和快速收治，同时，未感染人群减少流动（居家并减少外出），这样就能使疫情迅速得到控制并加以消灭。 

　　要做到上述措施的要求，除了依靠每个人的自觉之外，客观准确地把握重点人员和一般群体的行踪和移动轨迹，就成了一件非常重要的事情。无论是对确诊病例的密切接触人员的排查、重点地区人员流动情况的控制以及一般地区人员的途径区域的掌握，都属于这一范畴。在目前信息技术高度发达的背景下，要做到其实并不困难。 

　　在我国普遍实现实名制的前提下，公民的身份证可以作为标识公民身份的唯一依据，以此为主数据，纳入手机号、车牌号、乃至银行账号、支付宝账号等等，基本已经可以构成分析人员行踪的基本信息。以寻找确诊病例的同机乘客为例，航空公司或者提供度假产品、订票服务等的第三方平台，其实都已经能够掌握到每个航班每个座位的乘客的身份证信息，以这个为基础，可以快速找出其同机乘客甚至是周边的乘客，并通过手机号码或者移动通讯软件（例如短信、微信等）加以通知。此外，该确诊病例在机场内的移动轨迹以及乘坐公共交通的信息，也可以通过诸如支付信息（在机场内的消费）、视频监控信息（机场内以及公安摄像头）、打车平台信息获取，这样一来，围绕其轨迹、途径区域和相关接触人群的信息均可以全方位把握。 

　　但实际此次疫情中，我们在公关信息的管理和利用上，存在较大的迟滞，前文提及的案例就是最好的证明。对于第一则新闻，很明显可以通过上述方式进行排查；第二则信息中，最后是公安通过分析张某的手机基站记录才找到他的行踪轨迹的；至于第三则，则完全可以通过地区级、省级甚至国家级的应急防疫信息统筹来完成一次上报，各级共享。 

　　之所以未能利用这些新的信息技术来实现对相关信息的管理，笔者觉得从表象上来看，问题主要集中在以下几个方面： 

有用信息分布分散

　　与人员出行相关的信息，主要集中在铁路局、各航空公司、长途汽车公司等处，某些提供度假产品、购票服务的第三方平台，也能够掌握一部分人群的出行信息；移动轨迹方面的信息，则移动运营公司（手机基站）、和公安视频监控系统里能有所记录（包括治安探头、路口的车辆车牌抓拍相机等）。此外，人员停留的区域还可以通过其手机支付信息经大数据分析后获取，例如支付宝移动支付。 

　　这些有价值的信息（包括可以直接使用的和需要进行分析提炼的）分散在不同的公共管理部门或企业之中，因此要针对某一事件进行集中调取的难度非常大。 

信息孤岛现象严重

　　这些拥有有用信息的公共管理部门或企业，彼此都是互相封闭的，这些信息基本都处于信息孤岛状态，很难达到互通和共享的层级。 

　　实际上，信息孤岛现象在很多公司的内部也是非常普遍的，以笔者经常乘坐的东航为例，每次在其值机柜台办理登机手续时，都需要报一遍手机号码，而实际上，作为东航会员的笔者的相关信息，早已在东航有所记录。 

　　在新冠肺炎疫情这类重大突发事件里，如何消除信息孤岛，让有用信息真正流转起来，也是一个非常急迫的问题。 

缺乏信息管理机构和信息调用的配套制度

　　上述两个问题，实际上，通过一定的技术手段和方法，都是可以解决的，在笔者看来，造成信息管理的阻碍的最大的问题，在于缺乏信息管理机构和信息调用的配套制度。 

　　在新冠肺炎疫情这类突发情况下，需要一个合法的信息管理机构，对于与疫情防控相关的信息进行调配管理和使用。同时，这些对信息的调用需要有相关的配套制度，以便于各个不同的公共管理部门或企业依照既定规程进行操作。这样，既解决了信息互通的问题，同时也消除了在信息互通中可能遇到的阻碍。 

　　就此次疫情来说，防疫机构发现病患后，应该可以向管理部门、或者在符合管理部门规定的审批程序情况下直接向收集主体调取。因此尽快建立信息管理机构并制定高效、严密又不侵害公民隐私的信息使用制度是我们亟待解决的问题。 

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完善建议 

　　自上世纪90年代以来，随着突发事件应对法、戒严法、国防法、传染病防治法等一系列既规范政府实施紧急措施又保护公民合法权益的法律、法规等的相继出台，我国应急管理法律体系经历了从无到有、从分散到综合，并且一直在完善的过程，取得了一系列成就。 

　　2015年9月，国家正式发布《关于大数据发展的行动纲要》，提出了用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制。2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：要大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。 

　　在突发应急事件响应的问题上，由于相关立法较早，当时的信息管理水平相较今天已不可同日而语。所以，如何在突发应急事件响应和处理的法律体系中，结合国家关于大数据发展的纲要，以及实际的需求，对响应的相关法律、法规进行补充、细化和完善已迫在眉睫。 

　　笔者认为，不妨从设立应急状态下的信息管理机构，并以此为核心完善各级信息调用和汇总的相关制度的角度入手，逐步构建起大数据时代背景下突发应急事件的信息管理制度。 

1. 明确信息管理的主体机构 

　　在我国的《突发事件应对法》中，已经对突发事件中的核心管理架构做出了相应的规定。应该说，目前这个组织架构，对于应对我国的各类突发事件，还是非常匹配和适合的。 

　　针对信息管理这个层面的需求，笔者建议，在现有的应急组织架构中，加入专职的临时部门，以全权处理和应对在整个应急事件处理过程中的信息管理工作。例如，在应急指挥中心/指挥部中，设立信息管理办公室/信息管理组，统筹应急事件中所需要的信息的获取、处理和使用等。 

　　值得一提的是，这个专职的应急事件信息管理机构，在某些情况下，需要具备越级的信息管理能力。以此次疫情为例，湖北省设立的疫情应急指挥中心，若其配备有专门的信息管理机构，那么这个机构，除了能够被湖北省政府授权调用本省的信息资源之外，对于诸如航班信息、高铁信息等全国范围的信息，也需要获取相应的授权，以真正实现信息价值的激发。 

2. 建立由该管理机构主导的信息管理流程 

　　在明确应急状态下的信息管理机构之后，需要对其所承担的权利和义务做出规定。除此之外，还应该在一些基本的或者核心的管理模式或者管理流程上，给予立法层面的确认。 

　　例如，在建立突发事件数据库时，可以以公民的特征信息（例如身份证、居住证、车辆号牌信息、手机号码等）为主数据，并以此为线索，串联各类有用信息（航班信息、火车信息、支付信息、移动轨迹等等），以此来提炼出在当前应急处理过程中最急切的信息。再比如，此次新冠肺炎疫情中，对于人员流动以及人员接触人群的信息需求最为迫切，那么完全可以通过相关直接信息（车次、航班班次以及座位号等）和间接信息（支付信息、手机轨迹、公安车牌轨迹记录等）来还原目标人群的流动轨迹以及可能的接触人群，至少可以不用再被动地去通过媒体寻找某确诊病例在航班上所坐位置相邻的高危人群了，而是可以直接联系到该些人群。 

3. 明确各信息拥有方或提供方的责任和义务 

　　除了信息管理机构之外，对于信息来源的管理也非常重要。 

　　笔者建议对于相关的信息拥有者或者提供者，在突发应急事件中，应该对其相关的责任和义务做出明确。例如需要提供何种信息，信息的更新速度以及提供方式等等。 

　　在明确责任和义务的同时，还需要对一些关键的信息对接方式做出规定，以进一步提高应急事件下信息管理体系的快速建立和高效运转。 

　　另外，笔者还建议国家在从政府层面要求持有数据的相关企业或机构配合的同时，也应给出相应的补偿或者奖励，毕竟建立信息系统以及数据的梳理，需要大量的成本（包括设备和人力等等）。 

4. 建立健全信息安全的保障机制 

　　最后，笔者希望再明确的一点是，对于这些突发应急事件中相关信息的信息安全保障。在涉及公民信息的问题上，目前主要的收集主体包括航空公司、支付宝平台、公民所在单位、公安机关等等，而该些信息的使用主体往往又是不确定的。从本质上来说，突发应急事件中的信息管理机构，并不是相关信息的拥有者或所有者，它更大程度上是一个信息“征用者”。那么，在解除应急状态或者应急事件得到完全处理后，对于那些使用过的信息，以及基于这些信息产生的相关数据和资料，是否应从立法的层面予以规定：存档或销毁。 

　　同时，对于该些信息，应该严格规定其使用的权限和范围，以严防信息非法泄露，确保信息安全。 

　　我国立法已经确立了个人信息权，建议可在突发事件应对中也履行相关信息数据的安全保障义务，对于违反信息安全保障义务的，确立相应的惩罚性赔偿制度。 

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结语 

　　笔者收笔时，欣喜地看到杭州、上海等地都推出了针对此次疫情专用的“安全码”制度（例如上海的随申码），这些码的作用，就是界定公民的疫情安全状态，确定他的出行是否受限，而支持这些码的背后，则是他的移动信息数据。可以说，这是在大数据背景下对突发应急事件下数据信息使用的一大进步。 

　　从2003年抗击“SARS”到今天“新冠肺炎”的应对，体现了我国应急管理体制取得了一系列成绩，但仍不可避免的存在一些问题，大数据技术与思维，或许可以为目前存在的问题提供一条行之有效的改革之路。 

　　庚子年有了一个不平常的开始，“家人闲坐、灯火可亲”的春节也与以往的任何一个春节都不一样。这几天天气尤其好，想着疫情过后看一场电影、赏一次花事、观一片风景…… 

　　这一春，将依然春暖花开、春意荡漾。 

参考资料： 

（1）   李峰：公共安全突发事件应急管理体系的改进研究，中南财经政法大学，科学与财富 

（2）   孟梅：浅论我国突发公共灾害事件应急处理法律制度，中国矿业大学，政治研究 

（3）   江田汉，你了解我国应急管理法律体系吗，中国应急管理报、中国安全生产科学研究院协办 

（4）   庄瑞雪，突发事件应急管理平台建设研究，长春工业大学，硕士学位论文