人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度, 是“中国共产党把马克思主义政党学说和统一战线理论与中国具体实际相结合的伟大创造，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。为发挥人民政协作为专门协商机构在国家治理体系的作用，推动国家治理能力现代化，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中明确地指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设。”本文立足国家治理视域，厘清国家治理理论的西方内涵与中国语境，梳理人民政协在国家治理体系中的历史地位，深入探讨人民政协作为专门协商机构在国家治理现代化进程中的作用。

　　一、国家治理理论与中国语境

　　1、理论内涵

　　“治理”（governance）一词源于古希腊语，意为引导、控制、指导。长期以来，治理与统治（government）一词交叉使用，用于与国家的公共事物相关的管理活动和政治活动。西方治理理论诞生于20世纪70年代，为现阶段公共管理学科领域中最为重要的前沿理论之一，在经济全球化浪潮的推动下不断由西方向全世界扩散。治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙将治理定义为：“一系列活动里的管理机制，与统治不同，治理的主体未必是政府，也无须依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。“这既包含有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”伴随着各种复杂的公共事务增多，西方国家提出“更多的治理，更少的统治”的口号，形成了民主治理、多中心治理、城市治理、环境治理、数字化治理等多个领域。治理理论的出现和实践推动了西方国家治理模式的转变和治理能力的提高。不同于传统国家强调统治，注重维护统治秩序，与现代国家主张科层制、官僚制，国家治理理论强调政府与市场、社会主体全方位的合作，突出公民与第三领域的参与性。

　　2、西方渊源

　　任何优秀的政治制度和治理体系都有其诞生的特殊背景和历史渊源，有一定的实践条件和制度环境，不具备完全意义上的普世性。西方国家治理理论亦然，它是在特定的历史传承、文化传统和经济社会发展基础上产生的，分别受到现实动力、意识形态因素、政治哲学基础等多重因素的影响。从现实动力而已，股份公司的普及与危机，直接民主的局限，政府失灵与市场失灵的共性共同促成了国家治理理论的兴起。在意识形态方面，西方治理理论先后受到自由主义、国家主义以及社群主义等意识形态的影响，治理主体和各利益主体关系在不断权衡中引发治理方式和目标的转变。此外，从政治哲学基础来看，无政府主义与“利维坦”之间的张力与平衡，从人民主权到公民权利的转换，统治话语向治理话语的转换，都是西方社会治理话语霸权出现的重要背景。

　　在实践中为了评估各个国家治理水平与治理能力高低，世界银行发布“全球治理指数”（Worldwide Governance Indicators,WGI），包含话语权与问责（Voiceand Accountability）、政治稳定性与非暴乱（PoliticalStabilityand Absenceof Violence/Terrorism）、政府有效性（Government Effectiveness）、管制质量（Regulatory Quality）、法治程度（Rule of Law）、腐败控制（Control of Corruption）六个指标。由于具有鲜明的新自由主义治理指向，价值取向倾向于“最小的政府，最大的治理”，其中许多指标并不完全适用于我国治理水平评估。

　　3、制度化与本土化

　　面对西方治理话语中“执政党”的缺位，“社会中心主义”倾向，普遍缺乏制度属性等与中国治理实践差异巨大的特点，我国必须坚持从中国具体国情出发，构建中国特色国家治理话语体系和评价体系。

　　中国共产党对国家治理现代化高度重视，十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力”，十九大则将国家治理现代化写入党章并明确规定了实现这一目标的时间表和路线图，十九届三中全会又明确指出深化党和国家机构改革为推进国家治理现代化的一场深刻变革，这标志着我国治理现代化的制度化。在不断的实践过程中，国家治理理论日益本土化，推动党全面领导下的非均衡型治理模式逐渐成型。首先，确保中国共产党在国家治理现代化中居于核心地位。党的全面领导即国家治理的所有主体、体系、过程与结果都必须在中国共产党的全面领导下展开，是推动中国治理变革的核心力量。其次，加强执政党的执政能力建设和国家治理能力：全面提高执政党科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力”;增强国家运用中国特色社会主义经济、政治制度解决现实问题的能力。再次，在中国特色社会主义制度框架内推进国家治理能力现代化。此外，治理话语的本土化还需要加紧制订符合中国特色社会主义制度框架的治理绩效评估机制。

　　二、人民政协在国家治理现代化中的地位

　　党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了中国未来全面深化改革的目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”推动国家治理体系和治理能力现代化，重要的途径就是全面深入推进协商民主。协商民主以完善和发展中国特色社会主义制度为保障，以保证人民当家作主为根本，以扩大公民有序政治参与为重点，是具有巨大优势的民主，是我国实现国家治理体系和国家治理现代化的重要步骤。

　　首先，协商民主是一种法治，契合了现代国家治理的制度化要求。党的十八大报告将“中国特色社会主义法律体系”纳入“中国特色社会主义制度”的范畴。习近平总书记在党的十八届三中全会上的讲话指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，协商民主是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。提高人民政协的专门协商效能，制度建设是关键。协商的优势在于制度的力量，薄弱环节也在于程序性制度的缺失。《决定》围绕党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”的总要求，着眼于完善协商民主制度和工作机制，提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系，也就是加强程序性制度建设。因而，依法完善人民政协制度，是提高国家治理水平的题中应有之义。

　　其次，协商民主使一种善治，契合了现代国家治理的公平化要求。传统国家统治强调等级森严、尊卑有差的服从式管理，现代国家治理是人人平等、公正至上的共享式治理，必须维护社会公平正义，最大限度维护和实现全体人民的根本利益，充分保障人民平等参与、平等发展权利。随着改革进一步深化，我国社会结构面临转型，利益主体和社会诉求呈现多元化趋势。我国“更多地采取国家和社会合作的模式，实施国家治理，在共建、共治、共享中推进国家治理现代化。”习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展的权利。”“对由于制度安排不健全造成的有违社会主义公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好地体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”人民政协利用界别优势开展协商民主，强调求同存异，能够包容差异性，公正地对待不同利益群体的合法诉求，寻求社会最大公约数，有利于维护社会的公平正义。

　　再次，协商民主是一种理治，契合了现代国家治理的有序化要求。党的十八届三中全会的《决定》突出强调了国家质量的有序原则和要求，如提出整个社会要和谐有序，市场体系要竞争有序，提高跨境资本和金融交易可兑换程度要有序，放开中等城市落户限制要有序，国际国内要素自由流动要有序，服务业领域开放要有序，公民参与立法途径要有序，人民群众参与司法渠道要有序，收入分配格局要合理有序等等。在协商民主的独特优势方面，“推动协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化”。协商民主作为一种理治民主，是以理服人，以自尊自信、理性平和的心态对待社会分歧，以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，以底线思维团结一切可以团结的社会力量。人民政协作为专门协商民主机构，是在中国共产党领导下的中国特色社会主义民主制度的有机组成部分，有利于维护和规范国家治理的有序化进行。

　　三、国家治理视域下人民政协的作用

　　1、促进社会整合

　　改革开放四十年来，我国社会主义市场经济建设取得巨大成就，现已进入全面建成小康社会的新阶段。在急剧变迁的工业文明时代，受财富、性别、年龄、行业、受教育程度、健康等不同因素的影响，社会中个人和群体之间的不平等现象不断加剧。同时，改革开放后中国社会的社会分层和社会流动程度空前，社会主体的多元性、复杂性凸显。此外，在我国政治生活中党派、民族、宗教等差异性的影响因素依然存在。表现在参与国家及社会治理方面，不同社会主体的利益诉求、参与方式各不相同。

　　人民政协作为统一战线组织，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面，具有促进社会整合的优势和作用。2006年，《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》把新世纪新阶段统一战线机制表述为整合“五大关系”，即政党关系、民族关系、社会新阶层关系、宗教关系和海内外同胞关系。为最大限度团结各方面力量，将社会各部分整合为一个有序整体，人民政协在国家层面的政治协商实践中“初步形成并确立了‘全体会议集中协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门会议对口协商及其他形式的经常协商’的协商格局”。

　　第一，整合中国共产党同各民主党派和无党派人士的关系。各党派之间的团结协作关系，是得到宪法保障的，中共中央反复确认的。在中国共产党领导下，人民政协吸纳各民主党派和无党派人士在重大问题上进行民主协商，科学决策，为社会主义现代化建设建言献策，参政议政。第二，整合民族宗教关系。中国自秦朝开始即为统一的多民族国家。通过在各级委员会设立民族宗教界别、设置民族宗教委员会、发挥民族宗教界委员主体作用等三方面的有益探索和开拓创新，人民政协在党和国家的民族宗教工作领域发挥着独特作用。第三，整合新阶层关系。改革开放以来，我国社会分层日益多元化，其中包括中国社会的“新阶层”——主要由非公有制经济人士和自由择业知识分子组成，集中分布在新经济组织、新社会组织中。人民政协的社会阶层整合，创造全方位的统战格局，促使越来越多的社会新阶层人士主动参政议政，推动国家治理能力的现代化。第四，整合海内外同胞关系。人民政协联系着港澳台委员和海外侨胞，在“加强交流、增进友谊、扩大共识、发展合作、促进统一”的原则下，充分整合海外侨胞和归侨侨眷的利益和意志，加强内地与港澳台在多领域交流合作，不断开创港澳台侨工作新局面，最大限度团结各方力量为构建和谐社会服务。

　　2、完善政治监督

　　与西方国家普遍采用“三权分立”原则组织政府不同，中国政府采用“议行合一”的原则组织政府。法国启蒙思想家卢梭最早在《社会契约论》阐明了“主权在民”和立法权、行政权统一于一个主体的思想。在我国政权结构中，人民代表大会代表人民意志集中统一行使国家权力，“一府两院”从属于人民代表大会的权利，“合一”于人民代表大会，而且最终“合一”于人民主权。“议行合一”原则强调代议机关的至高性、国家权力的集中统一性和代议机关对行政机关权力作用的单向性。“三权分立”与中国式“议行合一”的政府组织原则的差异主要体现在：前者强调三权的平行与相互制衡，后者强调立法机关是国家最高权力机关；前者强调分权，后者奉行国家权力集中统一之基本精神。中国实践证明，实现“议行合一”原则，有利于把党的领导与人民当家作主、依法治国统一起来，有利于全面建设小康社会。但是，“议行合一”原则下，在实际政治运作中执政党作为国家决策中心，所有国家机关作为执行主体，这容易导致过度的“党政合一”、“党政不分”、权力过于集中的现象。此外，“议行合一”原则的困境还表现在人大对其派生机关主要是司法机关的监督权方面。在我国，人大行使司法监督权是其工作内容之一，但不恰当的干预会违背审判独立原则。

　　在国家治理体系和治理能力现代化视域下，人民政协履行政治监督功能，完善对公共权力的运用及运行过程的监视、控制和制衡，有利于防范政治权力的滥用、误用，以保障国家治理目标的顺利实现。公开性是协商民主的重要原则。协商民主通过审视公共决策，相关利益团体平等地进行博弈，有利于打破传统决策固有的封闭性，增强了决策过程的公开透明度。根据人民政协的相关制度规定，政协会议的全体会议、专题座谈会等，一般都会通过新闻媒体向公众公开。通过公开报道，使决策过程和理由为公众所知，不仅有利于监督政治决策，也有利于提升决策的合法性。人民政协的基本单元构成和参与主体是界别和党派团体。目前参加人民政协会议单位的界别数量为34个。党的十八大以来，面对全面深化改革总目标，中共中央再次提出“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”的要求。人民政协的广泛参与性，使得社会各界、各利益群体通过协商讨论，既能维护个人利益和集体利益，又能维护公共利益，更能监督政府权力，促使公共决策科学化和民主化。

　　3、参与民主决策

　　政治决策是政党和国家机关活动过程中的中心环节，是对政治生活的方向、目标、原则、方法和步骤进行抉择的过程，即政府或政党等政治管理主体对政治生活的重大问题指定和选择行动方案的过程。在当今世界民主国家政治实践中，存在着两种主要的民主决策形式：选举民主、协商民主。选举民主又称竞争性聚合民主，是通过选举和投票机制对选民偏好进行汇聚以此选择公职人员和公共政策的方式。选举民主与代议制、政党政治紧密相连，以平等竞争和程序正义为主要价值偏好的竞选机制是其内在逻辑。以投票选举为中心的选举民主在一定程度实现了政治平等与大众参与，但高度竞争性的民主也存在一些缺陷：一、将民主简化为选举统治者的制度安排。二、将民主简化为多数决定原则。三，选举民主把政治比拟为市场，政党制造出商品在政治市场进行叫卖。协商民主则为“政治共同体中自由、平等的公民以利益、文化、价值多元为现实基础，以公共协商为核心内容，以公共理性为基本要求，以公共利益为基本导向，以制度机制为根本保障，通过客观、冷静、审慎地讨论、对话、辩论、审议和妥协，实现原初偏好的修正或转换，进而趋向于形成具有政治合法性的决策或共识的一种民主形态”。协商民主注重政治主体的广泛参与，公民不仅有权选举领导人，还有权参与决策。在讨论协商的过程中，协商民主“所关心的是如何使人民向共同的善靠拢，比之聚合式民主那种将外在的既定偏好进行累加的方式要好得多”。协商民主强调，公民投票前要进行公开的协商和充分的讨论，不排斥利益的差异，相反鼓励公开并综合考量各种利益。另外，协商民主注重的不是简单平等，而是包括程序平等、机会平等、实质平等的复杂的平等，如在实践中给予每个人在对话和交换意见中平等运用其实践理性的机会等。

　　人民政协参与党民主决策是我国协商民主的重要内容，是党民主决策的重要环节。2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定：“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”文件强调政治协商是实行科学民主决策的重要环节。其实，人民政协参与民主决策不仅仅局限于政治协商形式，而是贯穿于政治协商、民主监督和参政议政全过程之中。在保障人民政协参与民主决策方面，我国形成了许多特色民主制度：调查研究制度，社情民意反映制度，重大事项社会公示和听证制度，专家咨询制度，民主集中制，决策失误责任追究制等。人民政协通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题和群众普遍关心的问题展开调查研究、议政建言、反映社情民意，为党和政府决策提供依据、参考和智力支持。人民政协在党政决策之前和政策执行中的政治协商对党政决策民主化有着重要影响：一、可以防止党政决策的随意性。二、防止党政决策滞后。三、提高监督党政决策执行的有效性。总之，人民政协在民主决策方面

　　4、培育公民精神

　　人民政协有利于培育公民精神，促进公民精神的成长。良好的公民精神是民主政治的基础。协商民主能够使人们更好地学会尊重和理解其他参与者的需要、诉求、期望和关怀，在协商民主实践中促进参与者不断完善自身的人格，学会尊重他人，通过理解和尊重他人的需求和利益，培养人们妥协和节制的公民精神。

　　首先，协商民主能够培育健康民主所需的公民美德。公民美德是一种特定的道德品质，包括从关心个人利益转向关注公共目标的归属感。人民政协的实践中，可以促进参与者不断完善自身人格，学会尊重他人，培育出妥协和节制的公民精神。其次，协商民主能够形成集体责任感。集体责任感是个体在社会所承担的必要责任，是积极履行自己必要责任的欲望。人民政协制度能够使公民看到个人行为与较大共同体利益之间的联系，每个人都是更大社会的一部分，其福利的获得有赖于其承担属于自身的那部分集体责任，责任承担有利于共同体的繁荣。再次，培育公民的公共理性。公共理性是民主社会的特征，是公民特别是那些分享平等公民权地位的人的理性。人民政协制度主张通过公共讨论来达成共识，公民通过自由而平等的对话参与到公共决策和政治生活中，促进了公民的独立性和理性责任的提高。最后，提高公民的知识程度。对于国家治理体系和治理能力现代化而言，任何一个民主政治的参与主体，如果要参与公共事务管理，就必须具有系统的民主理论、自觉的民主要求、理智的民主行为、恒常的民主习惯，具备一定的素质和能力，这些都来自主体的知识储备和合理的知识结构。履行人民政协的民主机制和法定程序，为提高公民知识提供了训练基地和演练场的作用。