致公党天津市和平区委会刘远春

　　（二〇一二年二月十日）

　　2010年和2012年中共中央、国务院分别下发了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年中央1号文件）和《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012年中央1号文件），分别提出了“有序推进农村土地管理制度改革”和“稳定和完善农村土地政策”的政策，要求加快推进农村集体土地所有权和使用权的确权登记颁证工作，这项工作既关系到国计民生，也关系到社会稳定，又关系到经济发展，意义重大。我们对我市和有关省市农村集体土地确权登记发证情况进行了调研，现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　从2007年7月开始，按照国务院和国土部的要求，我市开展了第二次土地调查工作。在市、区县政府的高度重视和第二次土地调查领导小组的正确领导下，在市财政经费的充足保证下，在国土资源管理部门的认真落实和有关部门的大力支持下，截至到2011年底，基本查清了全市土地权属和土地利用现状情况。经查，我市行政辖区总面积11917.2平方公里，共有16个区县(其中中心市区6个，涉农区县10个)，159个建制镇，3947个行政村。其中：国有土地4053.4平方公里；集体土地7863.8平方公里。农村集体土地面积占全市土地的66%。按照《物权法》等有关法律、法规的规定，农村集体土地的权利包括集体土地所有权、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权。主要登记发证和管理情况如下：

　　（一）集体土地所有权登记发证工作已提前两年完成

　　集体所有权是指集体土地所有权人（包括乡镇、村或村农民小组农民集体）对其所有的土地享有在法律规定的范围内自由支配并排除他人干涉的权力，权利主体代表为农村集体经济组织，根据我市的实际情况，主要由乡（镇）、村农民集体所有。登记由区县土地管理部门受理，区县人民政府发证。在二次调查期间，各区县和乡镇政府和土地管理部门密切配合，通过加大集体经济组织之间土地纠纷调处和指界力度，采用现代化的土地测绘和网络化登记系统，实现了我市集体土地所有权登记发证“零”的突破。截止到2011年底，累计调处纠纷7000余件，为2000余个村集体核发了2万余个《集体土地所有权证》，土地面积达7603.5平方公里。土地登记发证率、登记覆盖率均达到97%，除有纠纷的宗地外，已实现应发尽发。按照2012年中央1号文件提出的“2012年底基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”的要求，已提前完成工作任务。并在此基础上，在全国率先实行了凭证征地制度和“一张图”工程，实现了土地管理的动态化。

　　（二）集体土地使用权登记发证工作任务艰巨

　　集体土地使用权是指集体土地使用权人对集体所有的土地享有的占有、使用和收益（目前宅基地只能占有、使用）权利，有权依法利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，由区县人民政府登记发证。经初步统计，天津市集体土地使用权约350万宗、1200平方公里。其中，农村宅基地使用权约300万宗，占总数的85%，共计800平方公里。从90年代初开始截至到目前，各有关区县（主要为宝坻、静海、蓟县等）已完成登记发证约50万宗、240平方公里，还有200余万宗，近80%的集体土地使用权尚未确认并登记发证。已登记发证的，因年代久远，测量精度差、技术条件落后、程序不规范等因素，还存在现状与登记情况不一致、面积范围不准确等问题，需重新变更测绘等，登记任务十分繁重。

　　（三）农村土地承包经营权登记正在开展试点工作

　　目前我市农村土地承包经营权主要是指土地承包人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利，主要方式是农村集体经济组织成员依据承包合同，利用集体经济组织所有的农用地从事农业经营并取得收益，承包期限根据土地用途在30年至70年之间。由农业部门以家庭联产承包经营制的方式，组织农村集体经济组织与农村集体经济组织成员签订农村土地承包经营合同，并由区县政府向承包方颁发《土地承包经营证书》。据统计，截至到2011年底，全市约90万个农村集体经济组织成员与农村集体经济组织建立了农村土地承包经营权关系，签订了承包经营权合同，涉及土地约475万亩（约3200平方公里）。部分取得了土地承包经营权证书。根据农业部《关于农村土地承包经营权登记试点工作方案的通知》（农经发〔2009〕8号）要求，为规范农村土地承包经营权管理程序，市农业部门在正以实施二轮延包为契机，在宝坻区开展登记发证试点工作。

　　（四）其他省市情况

　　为贯彻落实党的十七届三中全会精神和2010年中央1号文件精神， 2011年国土资源部、财政部、农业部联合制定下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），要求各地加快工作进程，目前从全国范围看，四川、河北、山东、广东以及北京、重庆等省市都陆续开展了此项工作。主要做法是：成立省（市）政府主要领导或分管领导牵头，各职能部门负责人参加的领导小组，既有明确分工，又有统一协调，并根据地方实际起来，制定出台了相关政策，并加大财政支持力度，将土地测绘、登记发证等费用纳入省、市预算经费，并在新增建设用地有偿使用费、土地出让金等专项收费中列支，同时国土、农业部门以及有关区县乡镇政府加大协调、宣传和落实力度，登记发证工作取得了明显效果。例如成都市在为3.5万个农民小组核发《集体土地所有权证》的基础上,核发了167万个集体建设用地和宅基地《集体土地使用证》,为176万农户核发了《农村土地承包经营权证》，制定出台了《成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法》（成办发〔2009〕59号）、《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》（试行）（成委法〔2008〕85号）等措施。在产权明晰的基础上，加大对农民以房地融资的支持力度，为农业和农村经济发展提供资金保证；明确农民耕地保护责任,按照证书记载情况，为农民发放耕地和基本农田补贴,提供养老保险补贴,调动了农民保护耕地的责任,也减少了农民违法用地问题发生；同时也开展了集体土地流转试点工作。

　　二、存在问题

　　通过上述统计可以看出，当前我市农村集体土地确权登记主要任务是要全面开展集体土地使用权和农村土地承包经营权的调查、测量和登记发证工作。与已经完成的集体土地所有权登记发证工作相比，虽然整体土地总面积小，但宗地呈现多、碎、小的特点，并且要深入到农村的最基层，历史遗留问题多，敏感性强，结果关系到每个农民的切身利益，任务艰巨，工作量大。根据目前情况，急需解决下列问题：

　　（一）政策问题

　　2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号，以下简称《意见》），对总体解决该项工作中普遍问题提出了原则性的解决意见，但如何结合各地方的实际情况，制定可操作性、针对性强的政策意见还需进一步细化。例如我市就急需处理下列问题：宅基地少批多占、批此占彼、面积超标的问题，对于长期占用、没有审批手续但无法拆除的房屋有关手续补办问题，如何建立土地使用权纠纷快速调节机制问题等。此外，登记发证不是最终目的，更要研究登记发证后如何利用土地权利抵押融资、盘活资产等。

　　（二）经费问题

　　集体土地使用权登记发证涉及面广、工作量巨大、技术要求高、政策要求严，要逐宗完成全市350余万宗、1200平方公里集体土地使用权登记和约90万户、3200平方公里的承包经营权的土地权属调查、测绘和登记发证任务，建立登记发证系统，工作量大，经费多，根据初步测算，约需经费约4-6亿元，按照中央1号文件要求和有关规定，经费要纳入财政预算，不得向农民收取任何费用。此外由于历史原因，农民之间的各种纠纷矛盾有可能集中表现在土地使用权的边界和确权上，纠纷调解难度大，指界盖章难度大，要完成这项工作还需设立土地纠纷调处专项资金，因此需要财政资金的大力支持。

　　（三）组织领导和协调问题

　　农村集体土地使用权登记发证工作关系到农民切身利益，关系农村社会稳定，具有涉及面广，综合性强等特点，涉及国土管理部门、农业部门、财政部门等多个部门的共同努力，同时纠纷调处还需要区县政府、乡镇政府、村委会等单位，甚至公检法等部门的综合协调，仅仅依靠某个部门的努力是难以完成的，因此需要建立强有力的机构统一领导和协调

　　四、重要意义

　　在刚刚结束的我市农村工作会议上，高丽书记提出“要充分认识农业对改善民计民生的保障作用，充分认识农村经济对全市发展的支撑作用”，“加快形成具有天津农村特点、与特大城市农村地位和作用相适应的经济结构”，目前我市农业产值全市总量不足3%，发展农村经济发展的空间和潜力巨大。加快农村集体土地确权登记登记发证工作无论是从现实和长远看，都具有重要意义。具体如下：

　　（一）是为农村经济发展搭建资金来源的平台。据相关部门统计，近几年来全市每年以土地进行抵押融资金额在1000亿元左右，而以集体土地（主要是集体建设用地）抵押融资的金额仅为3-6亿元；按照1192平方公里和475万亩的承包经营权的土地总价值约1300亿元计算，（按目前征地综合区片价和耕地中旱地价值计算），比重非常小。土地作为价值巨大的资产在农业融资和促进农村经济发展中的潜力远未发挥出来。目前我市经济和农村经济发展正处在关键时期，资金是关键因素，土地和房产作为较为安全担保手段，是融资的重要渠道，但前提是产权清晰，持有证书，因此加快集体土地确权登记发证工作对发展农村经济发展提供资金支持具有重要意义。

　　（二）是实现农村土地流转降低发展成本的需要。2008年召开的十七届三中全会提出了建立健全土地承包经营权流转市场和集体建设用地使用权流转市场的要求；高丽书记在农村工作会议上也指出“要加快农村土地流转、农村金融改革创新和农村资源、农民资产市场化、资本化进程”，目前集体土地流转正在探索阶段，土地价值还没有全部显现，许多纠纷和遗留问题解决起来相对容易，同时集体土地所有权登记任务的完成也为使用权和经营承包权登记发证提供了基础，因此当前开展登记发证工作应该说时机恰当。如果等到集体土地流转制度成熟，土地价值充分体现时再启动该项工作，势必会造成寸土必争的局面，无论时时间成本和经济成本都将大幅提高。

　　（三）是健全严格规范的农村土地管理制度的需要。土地制度是农村的基础制度，而产权制度又是农村土地基础制度的基础。加快推进集体土地登记发证工作，可以改变农村土地管理基础薄弱的状况，通过确认并建立农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，化解矛盾，规范征地、用地，对于最终形成“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度，夯实农业发展基础，加快城乡统筹发展，促进农村社会和谐稳定具有重要意义。

　　五、有关建议

　　为做好农村土地确权登记发证工作，结合我市实际情况，参考外省市经验，提出如下建议：

　　（一）加强领导

　　鉴于集体土地发证的重要性和特点，建议成立市、区县两级领导小组，市长（区长）或主管市长（区长）任组长，成员由国土、农业、财政、规划、金融等部门组成，由市政府组织统一制定工作方案和相关政策，统一明确各部门的职能，并要求将该项工作列为各级政府和部门重要工作来抓，统一进行考核。同时要定期召开协调会议，研究解决疑难问题，推动工作的落实。

　　（二）开展试点

　　农村集体土地确权登记发证工作是一项复杂工程，政策性强。为确保农村集体土地确权登记发证工作积极稳妥开展，在深入调研学习相关省市先进经验做法的基础上，摸清我市实际情况，选择历史上已发证和未发证的2-3个典型区县作为试点，尽快启动相关工作，在试点过程中发现问题，总结经验，为制定完善有关政策提供依据，为全面推进我市农村集体土地确权登记发证工作奠定基础。

　　（三）制定政策

　　在开展试点工作并不断总结的基础上，本着“尊重历史、尊重事实、规范运作”的原则，结合我市不同历史时期的实际情况，制定出台相关政策，在符合土地利用规划和建设规划、不改变用途、没有纠纷、房屋无法拆除的前提下，简化程序，通过土地、规划以及农业部门联合会审等方式，补办手续，对登记发证中的权属来源文件、指界及纠纷调处程序、登记程序、登记后的抵押、流转等进行详细、可操作的规定,为在全市积极稳妥地开展该项工作提供政策依据。

　　（四）落实经费

　　农村集体土地使用权和土地承包经营权登记发证工作虽然所需资金较大，但与产生的经济和社会效益比，付出是值得的，因此应在财政预算中足额预支，按照“取之于土、用之于土”的原则，在新增建设土地使用费或土地让金中列支，并可以通过以奖代补的方式进行拨付，主要根据工作进度情况和工作质量进行拨付。

　　（五）狠抓落实

　　在组织落实、政策出台和经费保证的基础上，各部门要加大落实力度。做好宣传工作，通过报纸、电视、广播和网络等宣传有关政策，提高农民登记发证的积极性；通过明确任务，分解指标，层层落实，加强监督，定期通报、交流先进经验等措施，狠抓落实，争取利用4-5年的时间，基本完成我市农村集体土地使用权和土地承包经营权确权登记发证工作，为促进我市农村经济社会发展做出应有的贡献。