致公党青岛市委参政议政委员会委员、山东众成清泰律师事务所执行主任林扬反映：

　　中共十八届四中全会明确提出要完善立法体制，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。同时，十二届全国人大三次会议对《立法法》也作出了相应修改，将拥有地方立法权的主体扩大为省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会。

　　地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要，赋予地方以立法权能够鼓励地方运用立法手段治市，为地方发挥积极性、更好履行治理职能提供制度保证；对于贯彻依法治国方略、创建法治国家具有积极的推动作用。但在实际立法工作中，立法机关比较重视立法前的调研、论证、协商、表决等，忽视了立法实施以后检视制度的构建。法律文件一经颁布，立法工作便完成，对于上位法的修订、改正和废止，无法及时做出反应，造成上下位法冲突或下位法越权的情况时有发生，既损害了地方立法的效力，又动摇了地方立法的权威。

　　因此，在扩大地方立法权以后，为避免不同位阶或者相同位阶、不同主体之间的法律文件发生冲突，目前急需构建立法后的检视制度，通过动态检查与定期清理，将超越权限或者发生冲突的地方性法律文件废止、改正、重立。

　　一、地方立法需要检视的具体情况

　　（一）下位法与上位法冲突

　　主要包括地方性法规与法律、行政法规发生冲突，地方政府部门规章与法律、行政法规、国务院部门规章发生冲突，设区的市的地方性法规、政府部门规章与省级地方性法规发生冲突，设区的市的政府部门规章与省级政府部门规章发生冲突。这主要由三种情况引起：一是上位法已经制定，下位法在制定时未经过充分调研和考察，与上位法规定的内容矛盾或者不一致。随着我国地方立法技术的不断提高，这种情况已经渐少，但仍需检视制度来提供保障。二是下位法在制定时并没有与上位法发生冲突，但法律是随着社会变化而不断修正的，在一部上位法新制定或者新修订时，与之相关的众多地方性立法难免会与其发生冲突，这种情况无法做到事前预防，只能依靠立法后的检视制度对地方立法加以改正或重修。三是下位法在制定时是依据上位法做出的，如众多实施细则类地方立法，但上位法随着社会发展随时有可能会被废止，而众多依据其做出的地方立法也会随之失去根基，若没有检视制度对其进行相应的修正废止，会使部分地方立法陷入有法不可依的境地。

　　（二）相同位阶不同主体制定的法律文件发生冲突

　　主要是地方性法规与国务院部门规章发生冲突，设区的市的地方性法规与省级政府部门规章发生冲突。此类冲突不能像下位法与上位法发生冲突那样直接适用上位法优于下位法原则，因为两者并没有效力高低的问题，且此类冲突因主体属性不同不易被察觉，等到具体适用时发现有冲突而只能向上级机关层层审批，不仅造成了民众对地方立法的不信任感，损害了地方立法的权威，更会拖延办事效率，造成不可弥补的损失。只有建立统一的地方立法后检视制度，将所有立法纳入到统一的体系当中，及时定期对相同位阶不同主体制定的法律文件进行调整，才能够及时消除此类现象的发生。

　　（三）相同立法主体不同时间制定的法律文件发生冲突

　　随着地方立法制度的完善和立法技术的提高，此种现象发生的已较少，虽然可以直接适用新法优于旧法的原则予以解决，但若不建立检视制度定期将失效的旧法进行清理，不仅会使法律体系更加冗繁，更易造成民众守法适法的困惑，降低地方立法的受信任度。

　　（四）超越权限立法

　　目前，地方超越权限立法的情况较多，造成的后果也较严重。虽然地方超越权限立法本身是无效的，但因没有相应的检视制度将其发现并废止，仍然在相应地区范围内继续施行，对建设法治国家造成不利影响。

　　三、建立地方立法后检视制度的建议

　　立法后检视本质上是立法活动的继续和延伸，属于立法工作的一个有机组成部分。地方立法后的检视制度应主要包括三部分：审查机制、清理机制与备案机制。

　　（一）审查机制

　　1、立法主体方面。一是自下而上的自我审查，由地方人大或人大常委会、地方人民政府进行自我审查。包括以制定新法为契机将该法律文件与相关上位阶或者同位阶的法律文件进行对比审查，将立法后审查作为专项议题纳入到相关会议中，进行不同领域立法的定期专项审查等。二是自上而下，由全国人大或其常委会、国务院相关部门进行审查。

　　2、司法主体方面。进一步坐实法院对于抽象行政行为的审查制度，目前该制度仍处于一定程度上有名无实的状态，迫于地方政府的压力，法院很难对地方抽象行政行为的合法性进行有效的附带审查。

　　3、执法与守法主体方面。相关政府机关、企事业单位、公民、法人等发现地方立法发生冲突的，要为它们打通向地方人大或者地方政府法制部门提出审查建议的通道，由相关部门进行研究，提出处理意见。

　　（二）清理机制

　　对地方立法进行审查之后，需要建立配套的清理机制。根据我国目前的社会发展状况，作为立法的一项后续工作，清理工作应由有立法权的地方人大及其常委会牵头，组织相关司法部门、执法部门、社会组织、专家学者和社会民众代表等，由其对审查结果提出废、改、重立等相关的审查意见，并由地方人大或其常委会予以执行。既能保证清理工作的专业性，也能保障清理工作的权威性和民众参与度。

　　（三）评估与备案机制

　　建立检视制度中的评估备案机制，在地方立法冲突发生并解决后，对于冲突处理过程与结果进行经验和教训总结，并通过评估与备案的方式争取避免类似冲突再次发生，或者为类似的地方立法冲突的解决提供经验支撑，逐步提高地方立法冲突解决效率。