新型城镇化是为了提高人民民生幸福水平而规划建设的生态文明城镇集群。新型城镇化的基本特征是生民为本、发展人文、生态宜居、产业优化、城镇联动、走廊便捷、循环持续、和谐发展；小城镇，它位于农村之首、城市之尾，与农村经济紧密相关，是实现农业现代化的重要支撑点，又与城市关系密切，是城市进一步发展的基础和后盾。随着我国城乡经济的蓬勃发展和社会改革的全面推进，小城镇建设迅速兴起，发展势头迅猛，取得了可喜的成绩。党的十八大提出“建设美丽中国”，与新型城镇化建设一脉相承，意义深远。近年来，我市把中心村镇建设与美丽乡村建设结、灾后重建等结合起来，经全市上下的共同努力，取得可喜成绩。

一、闽北小城镇发展成效显著

南平市现辖1区4市5县，近年来，全市认真贯彻中央、省委关于农村经济社会发展和小城镇建设的工作部署，以社会主义新农村建设为抓手，加快推进闽北城镇化进程，取得了明显成效。

(一)小城镇建设摆上重要议事日程。我市各级党委、政府十分重视小城镇建设工作，坚持把小城镇建设工作列入重要议事日程，以 “重镇强村大户”的农村发展思路，推行“高位嫁接，重心下移，互动联动，一体运作”的农村工作机制，小城镇建设保持了良好的发展态势。2012年，市委、市政府出台实施《南平市推动城镇化、建设美丽村庄行动计划》。全市已开工城市建设项目350个，完成投资164.5亿元，占年计划168.5%；4个省级试点小城镇实施重点项目124个，完成投资65.89亿元，占年度计划的156.51%；10个市级试点镇实施项目153个，完成投资33.45亿元，占年度计划131.59%。启动绿色发展示范村镇建设，在全市选择15个乡镇、20个行政村作为试点，打造一批房屋美观、环境整治、配套完善、自然生态的宜居镇村。

（二）突出“龙头”，抓好三个层面的规划。规划是建设的蓝图，是建设和管理小城镇的依据。一是抓好市县域城镇体系规划编制。委托设计院、大学编制市域城镇体系规划。二是抓好小城镇总规修编。针对小城镇规划相对滞后的状况，每年都安排一部分小城镇进行总规修编工作。三是抓小区详细规划编制。近年来每年完成约30个住宅小区、商业街区和工业园区等详细规划的编制和设计，要求中心小城镇的建设项目要在控制性详规或修建性详规的指导下组织建设。

（三）深化改革，进一步推进美丽乡村建设体制创新。小城镇建设涉及经济社会运行和行政管理的诸多方面，近年来，南平市在小城镇土地使用制度、小城镇投融资体制、小城镇建设方式等多方面改革进行了积极的探索。一是完善小城镇建设土地使用制度。建立了集体土地有偿流转制度，允许集体经济组织采取土地入股等形式参与小城镇的开发，通过转让、出租、抵押等进行土地使用权交易。规范了土地置换制度，允许通过等量置换、异地置换非农田保护区的土地，解决农村居民住宅、乡镇企业向小城镇转移、搬迁所需要的土地问题。二是探索小城镇建设投融资机制。探索建立以政府投入为引导，经营运作为主体，集体、个人集资为辅助，土地出让为补充，挂钩帮助为支援，金融信贷为扶持的多元化投入机制，按照“谁投资谁所有，谁经营谁受益”的原则和采取“上级有关部门补助一点、乡镇政府拨付一点、社会民间集资一点”的办法，鼓励社会各方面力量参与小城镇基础设施和其它经营设施的投资、建设、经营，引导小城镇建设走多元化和社会化融资渠道。三是改革小城镇建设方式。积极推行“统一规划，合理布局、综合开发、配套建设”的统一建设方式，在小城镇规划区内限制办理零星建设和独户用地审批手续，引导农民按规划集中开发建设住宅小区，改变住房上“贪大求多”的旧习惯，注重宜人、舒适、实用、安全卫生和地方特色。

（四）抓好试点，发挥典型示范带动作用。典型引路，以点带面，是抓好村镇建设工作的一项重要途径。2002年以来，全市选出16个具有区位优势、产业优势、规模优势的小城镇作为试点着力抓好。各级党委政府认真组织试点工程的实施，切实加强试点工作的领导，用活用好中央、省、市赋予试点小城镇的优惠政策，按照“六个一”要求（即有一个适度超前的总体规划，一套较完善的公用基础设施，建立一个工业园区，一个现代农业示范区，整治一片旧区，建设一片新区），扎实抓好试点小城镇建设，涌现了一批起示范带头作用的试点小城镇：邵武拿口镇、建阳水吉镇被建设部列入全国“625试点工程”，建瓯市顺阳乡被建设部授予全国村镇建设先进单位，武夷山市武夷镇、延平区夏道镇、顺昌县洋口镇被列入全省重点小城镇建设试点，邵武和平镇、建瓯徐墩镇、建阳水吉镇、浦城仙阳镇被列入省级小城镇综合改革试点。

（五）小城镇的迅速崛起，一批特色城镇成长为新的区域中心。近年来，闽北各地把小城镇建设作为新农村建设工作重大战略来抓，一批小城镇迅速崛起，涌现出了一批各具特色、闻名遐迩的明星城镇。小城镇已经成为全市农村二、三产业发展的中心、产品加工和集散的中心、务工经商农民集聚的中心，成为农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。工业型模式。工业型模式的小城镇可以形成工业集聚规模效应，实施专业化的发展道路，特点是以乡镇企业集群和新型工业化相结合，形成规模化、集约化的可持续发展局面，比较典型的有政和铁山镇、浦城仙阳镇。商贸型模式。以乡镇企业为依托带动小城镇建设，加快调整农业结构步伐，大力发展乡镇企业，突出突破工业，因地制宜，加快发展为主题，培育新的经济增长点，坚定不移地实施“经贸强镇”战略，取得了巨大成绩。如建阳水吉镇、建瓯房道镇，均已建成一批有规模，上档次的乡镇企业，社会各项事业得到长足的发展。旅游型模式。依托旅游景点，因地制宜，突出资源优势，以文化旅游为核心带动相关产业集聚发展；弹性增长，构建与山水相融的带状组团格局，弹性应对发展机遇，营造极富闽北特色的山水城镇，如武夷山兴田镇、邵武和平镇。城郊型模式。城郊型发展模式必须具有丰富的自然资源，它们在区位、交通、信息、产业方面优势明显，如政和县的石屯镇依托矿产发展工业，依托茶叶发展茶叶加工等。

二、制约闽北小城镇发展的主要问题

（一）空间布局不合理，农民参与程度明显不足。规划在先，建设发展在后。作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心的小城镇，必须用成熟的思想指导其建设，以保证小城镇的健康、有序的发展，长期以来，我国小城镇建设缺乏总体规划，存有不同程度的盲目性，造成城镇布局不合理。美丽乡村规划编制应该是代表建设新农村的方向和农民的长远利益的重大事件。中央提出，新农村建设是广大农民自身的需求，要充分反映农民的意愿。农民的参与程度将影响到规划的代表性和可操作性。目前，城镇格局存在“小散弱”现象，一方面小城镇数量盲目扩张，布局分散，乡乡有镇，另一方面又存在小城镇规模过小，难以形成聚集效应和规模效应。城市的辐射带动能力不强，集聚人口和各种要素能力较弱。调查发现，已经完成的规划多数缺乏上下互动机制和过程，作为广大受益者的农民更不知情。

（二）城镇规模小，经济实力不强。目前，全市小城镇大多为“小镇区、大农村”，甚至未脱离集镇的痕迹，小城镇平均人口不足0.4万人，最小的小城镇人口仅千余人。由于小城镇人口规模小，产业不集中，难以形成支柱产业，经济实力弱，发展后劲不足。此外，城镇建设管理力量严重不足，规划层次不高、建设质量标准偏低，市容管理服务不到位、违法占地和违章建筑现象较为突出，制约了城镇化的发展和提升。小城镇的基本公共服务体系不完善，基本公共服务基础建设不均衡，与城市相比仍有较大差距，

（三）产业层次低，产业支撑薄弱。我市小城镇整体上二、三产业发展相对滞后，产业特色不明显，吸纳就业能力不强，发展后劲不足。多数城镇任以传统农业为主体，结构单一，农业种植经济效益低。特别是饮食服务业、商品零售业等第三产业仍处于比较落后状态。由于生产条件和生活环境的因素，掌握现代科学技术，懂生产、会管理的开拓型的青年人才匮乏，留住人的机制不够健全，人才流失严重。

（四）用地需求的矛盾比较突出，征地工作困难。由于农民对土地的流转越来越重视，与村民协调征地工作越来越艰难，扩大城镇化建设步履维艰。一是农民对征地的期望值不断上升，征地成本高、难度大；二是受“农保地”政策制约，基层报批的难度加大；三是小城镇建设用地指标缺乏。

（五）建设资金筹措困难。小城镇基础设施、公共服务历史欠账多，建设资金需求大，但受各级财力不强、融资渠道不多等制约，市级试点小城镇在城市维护建设税等税费返还、规划资金补助、市政公共服务设施补助等政策还有待落实。

三、推进小城镇建设的几点建议

小城镇是农村经济发展的重要载体，是推进城镇化的重要途径，是实现城乡经济协调发展的桥梁和纽带。开发建设小城镇有利于促进人流、物流、信息流聚集，有利于转移农村剩余劳动力，有利于辐射带动周边经济快速发展，缩小城乡差距。要进一步解放思想，更新观念，树立超前意识、机遇意识、发展意识，切实把推进小城镇开发建设放在突出位置来抓，实行领导责任制，把规划、建设、管理列入任期责任目标，调动一切社会力量，全方位，多角度参与小城镇建设，切实加强对小城镇建设的协调指导，形成齐抓共管的合力。

（一）准确定位，高起点规划，小城镇建设总体规划要立足现实，着眼长远，坚持高标准规划，高质量建设，高水平管理，统一规划，合理布局，突出特色，综合开发，配套进行。一是小城镇规划要突出科学性。确定好小城镇的性质、功能和基础设施建设规模，使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的纽带。二是处理好近期建设和长远发展的关系。要适度超前，认真编制小城镇总体规划及各专项规划和控制性详规。坚持把“四化”作为基本发展目标，三是规划编制要充分考虑资源的科学配置，广泛听取群众意见建议，设计开发具有时代气息和各具地方特色的现代建筑，创建优美、舒适、安静，人与自然和谐发展的城镇生态环境，促进经济、社会和生态协同发展，走集约、智能、绿色的新型城镇化道路。

（二）坚持以产业为依托，加强基础设施建设，增强小城镇的综合经济实力。产业是立镇之本，产业是兴镇之基。只有产业的发展和推动，城镇的规模效应、聚集效应才能实现。目前农村基础设施相对落后，缺乏科技文化场所和休闲、娱乐的公共场所，这些问题，严重制约农村各项事业的发展。因此要积极呼应民声，加强村镇经济实力，提高村镇的基础设施建设。一是要依托当地的产业，培育一批龙头企业，发挥它们的示范和带动作用，拉动地方经济发展，以工业化促进城镇化。二是要突出特色，不能千篇一律。要把小城镇建设与促进产业结构调整相结合,大力培育优势产业和特色经济，促进小城镇经济发展。三是要强化市场观念和竞争意识，深化投融资体制改革，建立多渠道、多元化、全方位的小城镇建设投资体系，通过存量资产置换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款等途径，吸收社会投资和外资，以缓解小城镇建设资金短缺的矛盾。在基础设施上要做到资源共享、设施共建、产业共树、环境共保、防止各行其是，重复建设，以最大限度降低开发成本。四是要以可持续发展为原则，保护环境，严格控制污染型的工业企业，同时构建一个良好的城镇环境。不要随意破坏小城镇周围的森林、水面和山体，加强防灾减灾等基础设施建设。

（三）加强管理，整合资源，形成合力，推进小城镇建设。目前省上安排资金、项目一般以条为主，没有形成合力。一是建议省上认真研究并统一小城镇建设的标准、计划和要求，综合统筹国土、住建、发改、环保、农办、老区、扶贫等各部门的小城镇建设相关工作，形成建设发展合力，避免建设发展的盲目性和无序性，提高资金、政策的集约度和效益。二是争取省上相关部门大力支持。如：简化小城镇建设的项目、用地、林地使用等审批手续，减免相关规费；对农民利用农村集体宅基地建购房的予以办理“两证”；电力、通讯杆线、光缆迁移费用高，是影响小城镇建设的重要因素，省市相关单位要从长远发展着眼实行免费迁移；水电基础设施建设也应尽量减免收费或按成本收费。三是探索破解小城镇建设用地困难。要认真研究利用土地综合整治、“增减挂钩”政策，积极鼓励试点镇开展“旧房、旧村、旧厂”改造和荒地、废弃地开发利用，探索推进农村集体建设用地使用权流转，盘活用好闲置土地。建议对试点镇实行建设用地计划指标单列，每年给每个试点小城镇一定的“农转用”指标和国有土地出让指标。

（四）用好用活各项政策资源，促进小城镇加快建设发展。一是设立小城镇建设专项资金。对每个小城镇给予一次性规划编制和基础设施补助资金；通过贷款贴息扶持小城镇融资平台做大做强，通过以奖代补等方式促进试点小城镇加快建设。二是增强小城镇自我发展能力。如：土地出让金扣除国家规定计提项目后的政府收益，县级可留部分全额返还乡镇，用于小城镇基础设施配套建设；城市建设维护税、基础设施配套费等税费全额返还乡镇，专项用于小城镇基础设施建设、维护和管理；鼓励小城镇用活用足土地增减挂钩政策，试点小城镇通过土地增减挂钩指标获得的资金全部留给乡镇；支持试点小城镇建立开发建设公司等融资平台，通过市场运作盘活各类资源，筹集建设发展资金；通过各种方式引进企业和其他社会资金参与小城镇建设，引导探索建立多元化投入机制。三是加大金融支持力度。各金融机构要改善农村金融服务，认真落实《福建省人民政府关于进一步加强农村金融服务十条措施的通知》(闽政〔2013〕8号)精神，积极“推广统规统建农房建设项目贷款业务，开展农民购建房按揭贷款、农村住房装修贷款试点，探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房抵押贷款业务”，加大对试点镇的信贷支持。

 (五)创新机制、增强活力，破解制约小城镇发展的体制障碍。

要破解制约小城镇发展的体制障碍，探索建立相应的管理体制机制，逐步扩大小城镇管理权限，理顺职责关系，让小城镇的事权、人权、财权和执法权相匹配，增强小城镇统筹发展的能力。一是对试点镇实行扩权改革。试点小城镇可建立综合执法中队，并委托进行市政、环卫、绿化、城管、国土监察等执法。县级主管部门还可以在试点镇设立区域性分支机构，负责试点镇及周边乡镇的服务和管理工作。二是调整试点镇财政体制。适当调整试点小城镇财政体制，合理确定小城镇财政上缴基数，超收部分原则上全部留给乡镇，增加其可支配财力，形成稳定、规范和有利于小城镇长远发展的财政体制，增强小城镇建设发展的动力和活力。三是创新社区管理长效机制。建议省上有关部门牵头组织若干试点小城镇开展“本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，以及外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务”为主要内容的户籍制度改革探索。同时，在集中建设、集聚各方人口的新型小区建立社区居委会，并给予相应的人员编制、工作经费，以实现社区管理和服务长效化。四是加快统筹城乡公共服务。加大财政投入，加强小城镇医疗、养老、“低保”、教育、文化、就业培训等社会事业建设，提高公共服务水平，缩小城乡差距。同时，消除异地搬迁群众因户籍、身份等的影响，实行居住地公共服务政策，增强小城镇的集聚力。

（六）精细规划培育特色型小城镇，提升美丽乡村文化底蕴。小城镇的魅力在于特色。要善于利用自己的特色和优势，扬长避短，走特色兴镇之路。一要突出产业特色。把促进产业发展作为小城镇建设的核心，依托自然资源、地理区位等优势，按照“一乡一业、一村一品”的要求，搞好产业定位，积极招商引资，打造特色鲜明的工业强镇、农业大镇、商贸重镇、旅游名镇。二要突出建筑特色。加强景观设计，积极推广以当地优秀建筑为代表的建筑风格，做足山水田园、地貌生态、古树名木文章，打造具有地域特色、宜居宜业宜游的精品小城镇。三要突出文化特色。注重历史文化的发掘和传承，切实保护利用好古村落、古民居及其他文化遗址。把城镇建设与发掘文化特质，打造产业特色，凸显生态环境有机结合起来，着力打造一批工业主导型、市场贸易型、交通枢纽型、特色农业型小城镇。